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学校与学生之间的法律关系分析/何宁湘

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 13:15:32  浏览:8472   来源:法律资料网
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学校与学生之间的法律关系分析

四川精济律师事务所 何宁湘律师

  [前面的话]
  由于我国学校属于国家事业单位或其他事业单位,在我国法律关系主体上,事业单位是一种完全独立的法人,即事业型法人。在法律理论上,事业型法人的享有承担民事权利与义务与企业法人是一样的。但在实践中,由于事业单位与相对应的国家行政机关有着密切的、复杂的人事关系与政策关系,调整事业单位存在的诸多关系主要是依靠政策,其政策载体形式是大多为政府文件,尤其是人事政策文件来实现的,事业单位的这些关系的调整也必然依赖和受到政策的制约。因而,事业型法人在实现、行使民事权利和承担民事义务方面,就存在着与企业法人等其他类型法人的诸多不同与实际困难,这点在我国现行法律体制与人事体制下表现尤为突出。
  学生属于学校的教育资源范畴。长期以来,学生与学校之间是否存在着法律关系非常不明晰,如果说存在着法律,那么学校事业单位与学生之间存在着是一种什么性质的法律关系,无论在行政体制层面上、法律层面上均未有任何界定。而不可否认的是,随着改革开放和市场经济的建立与发展,尤其在我国社会转型期间,学生与学校之间逐步产生并日益突现出的冲突,表明学生与学校之间的关系已在发生变化与转变,这种关系越来越受到社会、教育界、法学界的广泛关注与深入认识。
  教育部新出台的《普通高等学校学生管理规定》于2005年9月1日开始实施。该规定对高等教育法律关系进行了重大调整,但对高校与学生是一种什么性质或类型的法律关系,尤其当学生的权利被学校侵害时,学生是否、又应根据怎样的法律关系去寻求司法救济,仍没有(大概教育部仍无法)作明确规定。早在这之前,最高人民法院在于2003年12月29日出台《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的同时,最高人民法院的官员们明确阐释[1],学校对学生不负有监护责任,即通过间接的形式确认学生与学校之间不存在监护的法律关系,仅此而已。
  对学校与学生(包括学生的法定监护人、委托监护人)之间的关系,尤其是它们之间的民事法律关系的研究与分析,对指导处理学生伤害事故、学生行为事件、学生与学校之间发生争议纠纷、学校侵犯学生合法权益,以及在学生管理过程中发生争议,这是当前不得不引起高度重视与认真研究解决的紧迫课题。本文试对这方面问题进行一个初步分析。

  [前提]
  本文的研究分析是基于:1、学校包括义务教育、职业教育与普通教育三个体系中,实行公立学校行政管理体制的中小学校以及高校;2、我国现行民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法下确立的诉讼体制。

  一、学校现状
  1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》分析了教育体制的主要弊端是,“教育体制在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管理起来”。《决定》明确提出:“高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。第一次明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”。并特别提出了改革高校招生计划和毕业生分配制度的问题。
  1993年《中国教育改革和发展纲要》更明确地提出了改革高教办学体制、管理体制、投资体制等任务。1995年《教育法》颁布实施,明确提出了学校具有八个方面的权利,它们是:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。《教育法》同时规定学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。
  1999年《高等教育法》颁布实施,以《教育法》为基础,结合高等教育实际,确定了高校享有的办学自主权是:(一)根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模,制定招生方案,自主调节系科招生比例。(二)依法自主设置和调整学科、专业。(三)根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。(四)根据自身条件,自主开展科学研究、技术开发和社会服务。(五)按照国家有关规定,自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。(六)根据实际需要和精简、效能的原则,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。(七)按照国家有关规定,评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配。(八)对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。
  我国加入世贸组织和《行政许可法》的颁布实施,为转变政府职能,扩大高校办学自主权形成了前所未有的社会环境。在此形式下,在政府与学校的管理关系中,反映比较突出的有以下问题:学校在对内管理方面已经获得了相应的自主权,但在学校与市场“接口”的办学活动中,政府仍然管得过多、过细。在“内循环”方面已基本自主,但在与市场接口的“外循环”方面,行政干预仍强,而市场机制不足。在招生权方面:学校应拥有自主制定招生计划、决定生源分布,确定收费标准的权利。但招生指标仍由国家统管,其行政管理的方式基本沿袭计划经济体制的模式。在专业设置方面:实际操作中还对学校新专业的开设限定数量。在一定程度上不利于新学科、新专业的及时设置,无法适用社会需求,限制了学校办学新增长点的形成。收费方面:政府统一定价,缺少弹性,不能真实反映不同学校、不同专业间成本与需求的差异,不利于调动学校自主办学的积极性。其次在招生收费方面对数量、地域、比例的限制,虽有利于规范,但在一定程度上限制了教育资源的流通、吸纳及与需求相调适的活力。管、办、评三位一体,政府既是游戏规则的制定者,又当运动员与裁判员。对公办学校而言,政府是举办者、管理者、评估者高度合一。管办不分,政府管理直接伸向学校的具体运转,合理的管理模式应当是政府制定标准,学校依框框办学,政府依框框监控。管评不分,缺乏相对独立完善的教育评价运行系统。标准过于笼统、统一,不尽科学,甚至手续繁琐,形式主义严重,且通过行政手段运动式推行,反而限制了学校的办学特色的形成和创新。政府财政拨款制度计划经济弊端严重,尚未建立公共财政的理念和拨款方式,不利于学校自主创新。缺乏拨款效益的分析评价制度,以及与绩效挂钩的激励机制。“排排坐,吃果果”的计划拨款方式,削足适履,限制了学校的需求发展和新的增长点的培育,限制了自主创新意识。拨款与经费使用设定过于僵化,经费使用栏目设定不尽科学,造成投资效益低下甚至浪费。目前,一方面教育经费严重缺乏,另一方面设备重复购置与闲置的现象大量存在,甚至出现教育机关审批或购办的教育设备高出市场最好产品价格,而质量、技术后3-5年的情形屡见不鲜,同时也滋养不同程度的腐败。学校内部尚未建立独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。缺乏依法自我发展、自我约束的活力与能力。
  在既缺少内部制度约束又缺乏外部竞争约束的情况下,“一抓就死,一放就乱”,学校受利益驱动不顾条件和质量盲目扩张,以分换钱,办学秩序混乱,社会公共利益受损的情况时有发生。学校缺乏自我发展、自我约束的内在动力,“缺权”与“不会用权”、“用不好权”甚至“滥用权利”的情况并存。然而,这种缺陷并非固有,而是现有教育行政体制与文化的结果。学校面临在教育体系中的地位、社会中的地位、法律上的地位等方面的缺失、模糊不清。教育部出台自2002年9月1日起施行的《学生伤害事故处理办法》,试图在这方面有所突破,但由于《学生伤害事故处理办法》在法律体系中仅属于部门规章,存在着与部分现行法律法规冲突、操作性极差、人民法院审判时无适用拘束力等缺陷,其立章原意无法实现。而最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》也仅仅解决了学校对学生不负有民法上的监护责任的问题[1]。
  至此,不论在政策上、行政上还是法律上,学校与学生(包括学生的法定监护人、委托监护人)之间关系的法律性质至今仍未得到回答。

  二、学校与学生之间的法律关系的几种观点
  学校与学生法律关系,是人们行为过程中所产生的一种社会关系,即人们根据法律法规而结成的特定的权利和义务关系。基于我国教育体制与立法现状的固有特点,以及人们对社会各主体的认识和法理的存在与发展,目前有关学校与学生之间的法律关系在学术界存在着不同的观点。
  民事合同观点
  这种观点认为学校与学生之间所确立的教育关系仅仅是一种民事法律关系。学校作为独立的事业型法人,依法享有办学自主权;学生依法享有自主决定报考学校,接受高质量的服务和教育的权利。学校与学生的行为均受符合法律规范的双方各自利益意愿约定的约束,即合同的约束。学生的考入择校、报到注册取得学籍即表明作出接受学校的教育、管理和服务、遵守学校的规章制度、缴费上学的承诺。学校接收学生入学,则表明学校按要约邀请--招生简章上的条件去履行自己的要约,提供相应层次的教育教学服务,使学生圆满完成学业。双方依合同约定享有权利和履行义务。如违反合同,学生不履行遵守校纪校规的义务,则学校可按法律法规规定及合同约定行使权力给学生以处分,学生承担违约责任。反之,学校不履行义务也亦构成违约,学生可使用请求权、申诉权甚至诉讼权来维护自己的正当权益。学校与学生之间实际上存在的是一种特殊形式的教育消费民事合同关系,即通过报考录取入学形式的民事法律关系,在民事法律关系中,学校与学生的法律地位平等,各自相互行使和承担民事权利与民事责任。
  学校作为事业型法人对外享有民事权利,但对内、对学生必然要通过一定的方式来建立起民事法律关系。大多数学生报考与录取入学是在国家通过行政手段调控的教育体制下得以保证和实现的,而不是通过纯市场行为来实现的。学生属于学校因政府调控而获得教育资源,学生并不是纯商业性教育消费的主体。因此,学生报考与录取入学方式并非是学生与学校之间的民事行为。随着国家调整了“教育产业”的构想,摒弃了学生上学系“教育消费”的指导观念,这种学术观点已不被社会接受。
  行政法律观点
  这种观点将学校与学生之间的法律关系界定为行政法律关系,这种法律关系在职业学校与高校表现较为明显,认为被授权的学校的行政法律地位体现在两个方面:一是学校作为行政主体行使法律法规所授职权,具有与教育行政机关相同的行政主体地位。二是学校以自己的名义行使法律法规所授职权,并就自身行使职权的行为对外承担法律责任。持相同观点的学者认为,行政法律关系有利于学生受教育权的保护,当学校与学生发生纠纷时,在一定条件下学生可以按照行政诉讼的方式来保障自己的受教育权,而行政诉讼中的诉讼原则、证据原则等,都可以为事实上处于弱者地位的学生提供更有效的保护。
  持这一观点的学者,实质上是使用推论而得出的学说。这里暂不定论其方法以及结论是否正确。需要指出的是,我国法律属于成文法,即大陆法系国家。这一法律体系的特点是,具有法律约束力就必须要有法律的明文规定,那怕你是通过对法律条文的理解阐述、解释或推论都有可能被适用,但没有法律明文规定,则推论不能创制,更不能被适用。另一方面,我国诉讼法法律条文大多都属于限制性极强的条款,如行政诉讼的被告只能是行政机关,而不能是事业单位,其行政诉讼的受案范围只能是行政机关的具体行政行为,而不能是抽象行为。而依据我国现行行政诉讼法,学校不符合行政诉讼被告适格主体的要求,学校行为的也不是行政法、行政诉讼中法定的行政行为,准确讲,学校与学生之间不存在着行政法律意义上的行政法律关系。
  双重法律观点
  有学者通过对学校学生管理过程中的关系进行综合分析,认为学校与学生之间的法律关系是一种双重关系,即部分为民事法律关系,部分为行政法律关系[2]。民事法律关系如前面所述,而行政法律关系是因为学校基于法律授权而行使一定职权,在处理行政事务中与学生发生行政法律关系。但这些行政法律关系不能全部纳入司法审查的范围,否则将会妨碍学校正常的工作秩序,降低学校的权威,在这一行政法律关系中,只能部分排斥司法审查,部分通过司法途径获得救济。
  双重法律观点是基于民事合同关系与行政法律关系两点观点的综合,即不完全赞同前面两种观点,也不完全排斥前面观点。这样一来,就不可避免的将前面两种观点的优劣一并带入到自己的观点中。即哪些学校行为属于民事合同关系,哪些行为属于行政法律关系,哪些行为可纳入司法审查的范围,那些行为将被司法审查排斥,几乎无法界定,也无法罗列,更不具有实际意义与操作上的可行性。虽然如此,我们也不可否认的看到,双重法律观点表述比较符合我国现行教育体制、教育行政管理体制与诉讼法律体制下的学校与学生关系的表象,这是双重法律关系观点的产生基础,故这种观点并未从根本上深入分析学校与学生的关系之间的性质、特征,而是对一些关系的表现进行综合得出所谓双重关系。
  特别权力关系的观点
  学校,特别是高校与学生的法律关系性质,长期以来占主导地位的是大陆法系公法学说中的特别权力关系理论。这种在理论支配下,学校与学生之间的关系是一种严重不平等关系,主要表现在:一是学生承担各种义务的不确定性。学校往往出于主观的评价,在实现教育目的之内,可以为学生设定各种义务。二是学校可以以内部规则的方式限制学生的基本权利。对这种限制学生只能承受,不能或者很难获得司法救济。这样的结果,无疑强调了学校的自主权,避免外部过多地干预办学自主权和学术自由,但不符合社会取向所希望的行政法治原则,必然给本已处于弱势地位的学生带来更大的不公。而从管理行为学角度上看,目前在校学生行为来分析,学生也未必随时随地、绝对地处于弱势地位,目前社会上反映出的诸多案例,已表明学生行为的异乎寻常地超出了学校管理权相对人弱势地位的范畴,已给学校管理、教育带来了巨大挑战与困扰。
  然而,随着依法行政观念的发展,特别权力关系理论,即学校为公务法人的理论观点受到多方面质疑。且其观点本身也存在着,诸如要将特别权力关系中双方所有的争议,包括学生可否对学校的成绩评定、宿舍等管理等方面争议纠纷提起诉讼并纳入司法审查的范围,在法律上确实很难以实现,且也存在非常复杂的实际困难;学校与学生之间也确实存在着管理与被管理的关系等等。因此,行政法学界又提出了几种学说,其中较有影响的,是把特别权力关系区分为基础性关系和管理性关系。提出了对涉及到基础性关系的决定,如入学、学校毕业分配、参加考试、博士学位授予、退学或开除、留级、拒发毕业证书等,均认为是国家行政法规定的法定事项,应列入可诉性行为。对于一般的管理关系,如学术研究、成绩评定、着装发型礼仪等方面的规定、宿舍管理规定等,均认为属于学校内部管理权,则不列入司法审查范围的观点。

  三、我国学校与学生法律关系的定位
  目前在学校作为法律关系主体性质的定位方面,在不少的学者的学术著作中,倾向于将学校(尤其是高校)定位于公务法人[3],他们的主要理论依据是借鉴大陆法系的“公益机构理论”。这一观点理论人认为:公务法人是近代行政管理的一种新技术,是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态,其具有的特点为:1、公务法人是依照公法设立的法人,具有法人资格,是公法人的一种。所谓公法人,是因涉及公共利益的法律而建立的,能够作为公权力主体行使权力并承担义务的组织,它是为了公共利益而存在的主体。2、公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构,与作为机关法人的行政机关不同,它担负特定的行政职能,服务于特定的行政目的,因而是有别于行政机关的事业单位组织。3、公务法人享有一定公共权力,具有独立的管理机构及法律资格,能够独立承担法律责任。因此,它又不同于行政机关的内部单位和内设机构,也不同于行政机关委托的组织、个人,而是可以以自己名义独立行使某种权力、承担相应法律责任的组织体。4、公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系,既包括民事法律关系,也包括特殊的行政法律关系,而后者集中体现了公务法人与其他类型法人的根本区别。目前,我国的公立学校,尤其高校都是以公共利益为运行宗旨,拥有一定“行政职权”的组织。学校作出的许多决定是强制性的,有确定力和执行力。因此学者们呼吁,为了保证学校的功能和职权得到很好的实现和执行,能给公务法人相对人的学生相应的司法救济权,应尽快确立学校的公务法人地位。
  其二,学者们认为,对于这一体系中的特殊权力的实现,应当区成为重要性事务和非重要性事务。凡涉及到学生基本权利和法律身份的重要事务,可提起行政诉讼,请求司法救济。凡学校从事的普通内部管理事务是非重要性事务,学生不能提起诉讼,法院也不应予以支持。这种设计也是可以的,但它取决于我国法律体制,成文法本身存在着立法困难,这种观点的立法也必然导致法律条文的细繁,可行性较差。另外,被很多学者忽视的情形是,学生与学校之间对基本权利和法律身份的争议非常少,而恰恰被这些学者们称之为“非重要性事务”的争议却几乎每天都可能在发生,这种现实与学术观点形成严重背离的事实,令这些学者们非常尴尬。同时由于学校必竟不是行政机关,虽然学者们认为学校管理权的行使具有行政法意义上的行政行为性质,但它仍不能成为行政具体行为,也不是替代行政机关行使的行政行为,因此不论学校的行使了何种行为,也不能提起行政诉讼,即使某些人民法院受理了学生提起的行政诉讼个案,从程序法适用上讲是不符合现行行政诉讼法的。

  四、学校与学生之间法律关系的认定
  不论前面所述的几种学术观点有何种理论根据,有何正确性与合理性,能够在实际中操作,能够实现司法救济是唯一衡量标准,即能够启动司法审判程序才是最重要的、最实际的,也就最需要重视与关注的要素。
  确定民事法律关系
  在学生安全方面,我们观察到教育部《学生伤害事故处理办法》有如下“
  学生伤害事故的责任,应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系依法确定。
  因学校、学生或者其他相关当事人的过错造成的学生伤害事故,相关当事人应当根据其行为过错程度的比例及其与损害后果之间的因果关系承担相应的责任。当事人的行为是损害后果发生的主要原因,应当承担主要责任;当事人的行为是损害后果发生的非主要原因,承担相应的责任。
  学校应当对在校学生进行必要的安全教育和自护自救教育;应当按照规定,建立健全安全制度,采取相应的管理措施,预防和消除教育教学环境中存在的安全隐患;当发生伤害事故时,应当及时采取措施救助受伤害学生。
  学校对学生进行安全教育、管理和保护,应当针对学生年龄、认知能力和法律行为能力的不同,采用相应的内容和预防措施。”
的规定[4],学校对学生负有的责任教育、管理、保护和告知责任。而承担责任的归责原则是民事过错责任。
  如前所述,《学生伤害事故处理办法》在法律适用拘束力方面存在着瑕疵,它未必就不能启动司法审判程序,对于这点可以通过观察劳动争议解决的司法程序启动来思考。企业与劳动者之间发生劳动争议,首先要向仲裁机构提起劳动争议仲裁,这是劳动争议诉讼的前置程序,当事人一方或双方对仲裁裁决不服的,方可在法定期间内提起民事诉讼。《劳动法》与《教育法》一样同属于行政法范畴的基本法,不同的是《劳动法》规定劳动争议的仲裁与诉讼。而实行了近两年的国家事业单位人事争议纠纷处理,在没有基本法的情形下,以最高人民法院出台司法解释的方式[5],采用了依照劳动争议申诉仲裁与诉讼的模式,来启动民事诉讼司法程序。由此可见,除法律有规定的客观因素外,劳动争议与人事争议的解决,是由企业与劳动者之间的劳动关系或事业单位与其工作人员之间的人事关系申诉,经过“特殊仲裁”前置程序后,作为对“特殊仲裁”司法救济手段而转入了民事法律关系,进而启动了民事诉讼程序。而这此两类争议的解决方式,在表象与实质上并非一定反映当事人之间原本存在着的民事法律关系。
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吉林市物业管理条例

吉利省吉林市人大常委会


吉林市物业管理条例

吉林市第十三届人民代表大会常务委员会公告第139号

经吉林市第十三届人民代表大会第21次会议于2005年9月22日通过,吉林省第十届人大常委会第24次会议于2005年11月24日批准,现予以公布,自2006年1月1日起施行。


第一章总则


第一条为规范物业管理活动,维护业主和物业管理企业的合法权益,根据国务院《物业管理条例》及相关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条本条例适用于本市行政区域内的物业管理活动。

第三条市房地产行政主管部门负责全市物业管理活动的监督管理工作。职责是:

(一)贯彻执行有关物业管理的法律、法规和规章。

(二)负责物业管理企业资质管理。

(三)负责物业管理招投标活动的指导监督。

(四)负责指导、协调、监督本市城区物业共用部位、共用设施设备专项维修资金(以下简称专项维修资金)的管理和使用。

(五)负责本市城区内物业管理区域的划分。

(六)受理物业管理投诉、查处物业管理违法案件。

其下设的物业管理办公室具体负责日常工作。

第四条县(市)、区政府指定的行政主管部门负责本辖区内物业管理活动的监督管理工作。职责是:

(一)贯彻执行有关物业管理的法律、法规和规章。

(二)组织召开首次业主大会。

(三)监督物业承接、交接工作和物业用房的使用。

(四)负责业主大会、业主委员会有关资料和物业服务合同的备案管理。

(五)受理物业管理投诉。

县(市)物业管理行政主管部门除前款规定的职责外,还应承担本辖区物业管理招投标活动的指导监督,指导、协调、监督专项维修资金的管理和使用,物业管理区域的划分和物业管理违法案件的查处工作。

第五条建设、规划、市政公用、环保、公安、城管执法等相关部门和街道办事处(乡镇人民政府)应按各自职责配合做好物业管理工作。

第六条新建住宅小区必须实行物业管理。

原有住宅物业应当实行物业管理,也可以根据业主意愿委托物业管理企业或专营公司实行专项服务。

非住宅物业应当逐步实行物业管理。

第二章业主及业主大会

第七条房屋所有权人为业主;一个物业管理区域的全体业主组成一个业主大会;业主大会选举产生业主委员会,业主委员会是业主大会的执行机构。

业主、业主大会、业主委员会的权利义务、职责按国务院《物业管理条例》的有关规定执行。

第八条业主人住率达到物业管理区域内房屋总建筑面积50%以上时,县(市)、区物业管理行政主管部门应当及时组织召开首次业主大会会议。

第九条业主大会会议决定事项实行投票表决。

住宅物业业主的投票权按套计算,每套住宅计一票。

非住宅物业的投票权按建筑面积计算,100平方米以下(含本数)的有1票投票权,每超过100平方米再计1票。

第十条未实施物业管理的住宅物业,经三分之二以上业主书面同意,可以实施物业管理或专项服务。

第三章物业管理企业

第十一条物业管理企业取得资质证书后,在核定的资质等级范围内从事物业管理活动。

第十二条物业管理企业的管理人员取得国家职业资格证书后,方可从事物业管理活动。

第十三条物业管理企业享有下列权利:

(一)按照物业服务合同的约定收取物业服务费。

(二)根据业主的委托,提供物业服务合同约定以外的服务项目时,收取相关费用。

(三)选聘专营公司承担专项服务。

第十四条物业管理企业履行下列义务:

(一)按照物业服务合同约定的服务内容、标准提供服务。收取物业服务费时应使用专用发票。

(二)每半年公布一次业主交费情况和物业服务费的使用情况。

(三)听取业主、业主大会、业主委员会对有关物业管理活动的意见和建议,并接受监督。

(四)对造成物业共用部位、共用设施设备损害的,代表业主要求其停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。

(五)及时制止违反治安、消防、环保、装饰装修等方面规定的行为,并向相关部门报告。

(六)建立物业共用部位、共用设施设备的使用、公共秩序、环境卫生维护、突发事件处理等方面的规章制度。

(七)建立健全物业管理企业内部财务收支、物业维修台账、档案等内部管理制度。

第四章物业管理服务

第十五条一个物业管理区域应当由一个物业管理企业实施物业管理。

第十六条业主大会应通过招投标或业主大会决定的其他方式选聘物业管理企业。选聘后业主委员会须与选聘的物业管理企业签订物业服务合同,在县(市)、区物业管理部门指导监督下进行物业承接,并在合同生效之日起30日内备案。

第十七条物业服务合同期限终止90日前,业主委员会与物业管理企业应当协商续约事宜,续约的应续签合同。

不续约的,业主大会应当在合同期满前选聘其他的物业管理企业或决定采用其他的物业管理方式。原物业管理企业应在合同期满前10日内完成物业交接,并按规定移交有关资料。

第十八条物业管理企业、业主未能履行物业服务合同约定的义务,按法律规定和合同约定承担违约责任。

物业管理企业因管理原因造成业主财产损失或人身伤害的;应当承担法律责任。

物业管理企业放弃物业管理的,在业主大会确定新的管理方式前,由辖区街道办事处(乡镇人民政府)组织保洁企业实施保洁服务,并向业主收取相应费用;物业的维修由受益业主自行选择维修单位,并承担费用。

第十九条物业服务费收取标准应当在物业服务合同中约定,并在物业管理区域内显著位置或收费地点予以公示。

物业管理区域内已竣工但尚未售出或者尚未交给物业买受人的物业,物业服务费由建设单位交纳;物业产权发生转移的,原业主应当结清物业服务费。

第五章前期物业管理

第二十条前期物业管理是指新建住宅物业的业主、业主大会选聘物业管理企业之前,由建设单位选聘的物业管理企业实施的物业管理活动。

第二十一条规划、设计新建住宅物业时,应当统筹规划、合理布局物业管理服务的各项设施,并按该物业管理区域房屋总建筑面积千分之四以上标准规划物业管理用房。

物业用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意,不得改变物业用房的用途。

第二十二条住宅物业的建设单位应当在取得《商品房预售许可证》前,通过招投标方式选聘物业管理企业,并按有关规定备案。

投标人少于3个或者多层住宅物业建筑面积小于4万平方米(含本数),高层住宅物业建筑面积小于2万平方米(含本数)的,也可以经住宅物业所在地的县(市)、区人民政府物业管理行政主管部门批准,采取协议方式选聘物业管理企业。

第二十三条建设单位须在住宅物业建成并验收合格后15日内,在物业管理行政主管部门的监督下,与中标的物业管理企业进行物业承接,并按规定移交有关资料。承接协议中应对物业及共用部位、共用设施设备质量、物业用房面积和位置、保修期内保修责任及其他事项予以约定。

第二十四条建设单位在申请办理《商品房预售许可证》时,须提供前期物业管理企业中标或协议选聘的备案证明,并在销售物业时,向买受人明示前期物业服务合同内容和业主临时公约。

第六章物业的使用与维护

第二十五条物业管理区域内的下列共用部位、共用设施设备,属于全体业主共同所有,不得擅自处分:

(一)物业用房。

(二)门卫房、电话间、监控室、地面架空层、共用走廊。

(三)按规划配建的非机动车车库。

(四)公共绿地、道路、场地、水景、文体设施等。

(五)其他依法归全体业主所有的设施设备。

第二十六条物业的使用禁止下列行为:

(一)改变原规划设计,损坏房屋承重结构。

(二)违法搭建建筑物、构筑物。

(三)改变房屋外立面造型。

(四)擅自改建、占用物业共用部位或损坏、占用、移装共用设施设备,在公共设备上设置障碍。

(五)存放不符合安全标准的易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品或者存放、铺设超负荷物品。

(六)开办产生噪声的机械加工及娱乐项目等。

(七)使用燃煤炉灶或油烟无组织排放。

(八)法律、法规、规章禁止的其他行为。

第二十七条供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位,应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任;

水费、电费、燃气费、供热费、通讯费、有线电视收视费等由供水、供电、供气、供热等有关单位直接向最终用户收取。

第七章专项维修资金

第二十八条专项维修资金专项用于房屋共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造,不得挪作他用。

专项维修资金属于业主所有。

第二十九条购买新建住宅物业的,应缴存专项维修资金。收缴单位必须提供专项维修资金专用票据。办理所有权登记时,须出具专项维修资金专用票据。

第三十条专项维修资金的过户、续筹、结算,应遵守下列规定:

(一)业主转让房屋所有权时,结余维修资金不予退还,随房屋所有权同时过户。

(二)专项维修资金账面余额低于首次缴付额30%的,经业主大会会议研究决定,按业主房屋建筑面积的比例向业主续筹。

(三)房屋灭失的,将专户账面余额返还业主。

第三十一条专项维修资金实行专户存储,按户设置明细账,按单元、栋、物业管理区域核算。

第三十二条专项维修资金须经三分之二以上有投票权的受益业主书面同意方可使用。

物业管理行政主管部门应加强对专项维修资金管理使用情况的监督,具体监督办法由市人民政府制定。

第三十三条物业管理行政主管部门应当建立专项维修资金查询系统和监督制度以及业主查询和对账制度。

第八章法律责任

第三十四条违反本条例的,由市、县(市)物业管理行政主管部门按照下列规定予以处罚;责任人给他人造成损失的,应依法赔偿;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)违反第十一条规定,未取得资质证书的,没收违法所得,并处5万元至20万元的罚款;未在核定的资质等级范围内从事物业管理的,给予警告,责令限期改正,可以并处1万元至3万元的罚款。

(二)违反第十二条规定,物业管理企业聘用未取得物业管理职业资格证书的人员从事物业管理活动的,责令停止违法行为,并处5万元至20万元的罚款。

(三)违反第十七条第二款、第二十三条规定,物业管理企业、建设单位不移交有关资料的,责令限期改正,逾期仍不移交的,并处1万元至10万元的罚款。

(四)违反第二十一条第一款规定,建设单位不按照规定配置物业管理用房的,给予警告,责令限期改正,没收违法所得,并处10万元至50万元的罚款。

(五)违反第二十一条第二款规定,未经业主大会同意,擅自改变物业用房用途的,给予警告,责令、限期改正,并处1万元至10万元的罚款;有收益的,所得收益用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护,剩余部分按照业主大会的决定使用。

(六)违反第二十二条规定,新建住宅物业的建设单位未通过招投标方式或未经批准通过协议方式选聘物业管理企业的,给予警告,责令限期改正,并处10万元以下的罚款。

(七)违反第二十五条规定,擅自处分属于业主的共用部位、共用设施设备的,给予警告,责令限期改正,并处5万元至20万元的罚款。

(八)违反第二十八条第一款规定,挪用专项维修资金的,追回挪用的专项维修资金,给予警告,没收违法所得,可以并处挪用数额2倍以下的罚款;物业管理企业挪用专项维修资金,情节严重的,并由颁发资质证书的部门吊销资质证书。

第三十五条违反本条例第二十六条规定,造成物业损害的,由有关部门按有关规定予以处罚。

第三十六条当事人对行政处罚不服的,可依法申请行政复议或提请行政诉讼,当事人拒不履行行政处罚决定的,物业管理行政主管部门可依法申请人民法院强制执行。无法定事由,在行政复议和行政诉讼期间具体行政处罚行为不停止执行。

第三十七条物业管理行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由所在单位或上级机关给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九章附则

第三十八条本条例由吉林市人民代表大会常务委员会负责解释。

第三十九条本条例自2006年1月1日起施行。


以人为本 创新机制 加强基层检察队伍专业化建设

五华检察院 赖兴平


当前,尽管整个检察队伍的素质不断得到提高,但在局部范围内或部分干警方面,素质不够高的现象仍然存在。有的检察干警执法观念落后,不能随着形势的发展变化而树立现代司法理念;有的检察干警业务素质不高,难以胜任本职工作,直接影响了执法水平和法律监督的力度。尤其作为基层检察院处于整个检察体系的基础和前沿,与人民群众有着密切的联系和最"亲密"的接触, 基层检察队伍的素质高与低直接关系能否实现好、维护好、发展好最广大人民群众的利益,将具体地反映出是否体现民意,保护民利,赢得民心,也将直接影响到整个检察机关的形象。因此,如何提高基层检察队伍整体素质, 建设一支政治强、业务精、作风硬、纪律严、反应快,能经得起考验的检察队伍,是新时期做好检察工作一项重要而艰巨的任务。近年来,我院面对检察队伍人才资源匮乏,办案力量不足的窘境,坚持以人为本,不靠“等”:等那些具备检察官资格且综合素质较高的人员调入,而靠“有”:靠现有人员,以提高现有人员素质为根本,激发干警的潜力,增强干警的履职水平,有效地解决了人才资源缺乏的矛盾,促进了检察工作的全面发展。近年来,我院检察队伍整体素质显著提高,涌现了一大批先进集体和个人,我院先后被高检院评为“全国先进检察院”、荣记“集体一等功”,多次被省、市检察院评为“先进基层检察院”。
一、以人为本,激发干警工作潜力,增强队伍履职水平
1、以政治理论武装人。在发展社会主义市场经济的历史条件下,处在打击犯罪第一线的检察人员,面临着腐蚀与反腐蚀的严峻考验。为此,我院始终把提高检察队伍的思想政治素质放在首位,切实加强干警的政治能力建设,着力培养干警的危机感和社会责任感,让每位干警都清醒认识到“与其明日找饭碗,不如今朝惜饭碗”。在工作中,我院坚持深化邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及其他政治理论的学习教育,用科学理论武装每个干警,不断提高干警理论素养,增强干警的政治意识、大局意识、责任意识、服务意识和法治意识。
2、以正确舆论引导人。典型引路是思想政治工作的重要方法。近年来,我院始终坚持正确的舆论导向,积极宣传先进典型,大力宣传工作中的楷模,宣传干警身边的好人好事,充分利用他们的榜样、示范作用,影响、带动全体检察干警,努力形成积极向上的主流舆论和团结和谐的工作氛围。如办公室副主任蔡仕强同志几年如一日,默默无闻,任劳任怨,在平凡的岗位上做出不平凡的成绩,院党组发出了向蔡仕强同志学习的号召,要求全院干警学习他“甘于清贫不埋怨、力扛重担不叫苦、成绩突出不邀功、乐于奉献不索取”的精神,对照检查,取长补短,提高自身素质。
3、以职业道德规范塑造人。职业道德是我们检察工作的指南针,良好的职业道德在很大程度上要靠主体的内心信念来发展和维持。为此,我院始终抓好职业道德这条主线,在进行检察职业道德建设中,强调坚持一切从自我做起,从小事做起,从现在做起,以潜移默化的形式,培养干警热爱检察事业,恪尽职守,无私奉献的精神。工作中,要求干警 “自重、自省、自警、自励”,时时处处出以公心,决不把个人私心掺进执法活动,包括个人利益、个人感情、个人喜好,也不能讲朋友义气、老乡情面或小团体利益,更不能徇私枉法,做到不唯情、不唯钱,只唯法、自觉抵制情的干扰、钱的诱惑、权的压力。
4、以良好环境熏陶人。由于我县是贫困县,待遇条件相对落后,个别干警对工作环境、条件,难免会产生无所适从或是急于求成的思想。对此,我院党组坚持以有形工作推动无形建设的工作理念,加强对干警的教育引导,帮助干警正确认识自己,正确对待工作岗位,在日常工作中,院党组加强干警之间的沟通联系,本着“五心”(即热心、爱心、公心、耐心、细心)关心体贴干警,想干警之所想,急干警之所急,设身处地为干警着想,做好干警的贴心人。同时,院党组在人力、物力、财力上舍得投入,完善了标准的篮球场、羽毛球场、乒乓球室、健身室等硬件设施建设,为干警创造良好的工作生活环境。
5、以有效创建提高人。一个有效的创建活动是增强干警履职水平的最佳载体,创建过程也是灌输正确思想、弘扬队伍新风、提高个人素质的教育过程。近年来,我院以“争创‘五优’科室、争当‘五好’干警”、争当“学习标兵”、“创建‘学习型检察院’、‘学习型科室’、 ‘学习型检察官’”等活动为载体,激发干警争先创优的热情,培养干警良好的工作作风,使每一名检察干警都树立学为终身所需之理念,都能通过学习掌握新思想、新观点、新方法,不断地充实自我,完善自我,展示自我,提高自身的思想观念、执法理念、执法水平和工作作风。
二、创新机制,搭建干警发展平台,强化队伍专业化建设
1、强化学习,以教育培训为切入点,提升队伍专业化建设。
随着我国法制化进程的不断加快,建设一支高素质检察队伍,积极探索提高干警素质的长效机制,使检察干警能够主动适应形势和任务变化,不断创新思想观念、执法理念、工作方法是我们检察工作的重中之中。近年来,我院始终坚持理论联系实际,学以致用,按需施教,注重实效的原则,将创建学习型检察机关作为检察队伍管理的新模式,在全院树立终身学习和团体学习的理念,使学习成为一种经常化、普遍化、制度化的行为。一是强化机制抓学习,让理论学习“专”起来。我院班子带头学习,以检察长为组长的党组学习中心组坚持每月一次集中学习,发挥班子的龙头作用;各科室坚持实行每周五下午学习制度,提高干警的理想信念、业务能力;各干警坚持集中学习与自我学习相结合,自我加压,自我提高,通过自学等方式,撰写学习笔记和心得体会,提高业务水平,确保学习不走过场。二是改进方式抓学习,让理论学习“活”起来。为了解决学习方式单调、内容枯燥、理论学习缺乏内在吸引力和感染力等问题,我院党组在安排落实学习计划时,注意探索多种多样、灵活有效的学习方式,以专题辅导、录像教育、现场观摩、实地调研等方式,让理论学习“活”起来,调动干警的学习积极性。三是改善条件抓学习,让理论学习“强”起来。为了进一步提高广大干警的学习积极性,我院鼓励干警善学、好学、博学,对参加学历教育的干警,在时间、经济上给予支持,我院现有75名干警中本科以上学历45人,占总数的60%。 去年,我院在资金十分紧张的情况下,还投资20多万元建成了图书室、电子阅览室,为干警查阅书籍和资料创造了舒适环境。目前,我院人均一部电脑,各干警基本上都能熟练操作和使用计算机,已基本上实现无纸化办公、电子检务办案。
2、搭建平台,以岗位练兵为着力点,强化队伍专业化建设。
过硬的业务素质和执法能力是公正司法的客观保证,也是抓检察队伍建设最为实在的内容。近年来,我院以岗位练兵为着力点,采取有效措施,增强检察教育培训的系统性、针对性和实用性,按照法理精通、业务娴熟、技能过硬的专业要求,努力实现由补课式、应急性培训向系统化、规范化培训转变;由知识型教育向素质型教育转变;由单纯学历教育向培养复合型、高层次人才的教育转变,促进检察教育的正规化、科学化,提升教育培训的质量,确保队伍能够不断适应新形势、新任务的要求,更好地完成法律赋予的重任。一是搭建横向交流平台。我院本着“缺什么补什么、需要什么练什么”的原则,制定各类人员岗位练兵计划,明确训练内容、方法及应达到的标准,形成钻研业务的氛围。如去年,我们在继由院领导授课的基础上,扩展到有关科室的主要负责人,由科室主要负责人轮流向全院干警传授自己的业务经验,交流工作心得,一年来共举办了保密、侦查监督、公诉、财会、民行、侦查等业务知识讲座7场,促进干警之间的经验交流,从而达到以老带新,共同进步的目的。二是搭建自我展现平台。我院适时组织岗位练兵比赛和业务知识考核,促进岗位练兵活动的开展,使干警能够展现自己的才华,近年来,我院先后举办知识竞赛、演讲比赛等各类活动10多次。如去年6月,我院首次举办了模拟法庭比赛,10月底至11月初,又首次举办了“强素质、促发展”友谊辩论比赛,为干警搭建锻炼自我、施展才华的平台,加强对干警业务能力的实战训练,提高了干警的逻辑思维、临场应变、语言表达等能力。在去年底市院举行的全市检察机关五项业务技能竞赛活动上,全市有22人获奖,仅我院就有8人获取殊荣,其中3人获得第一名。三是搭建公平竞争平台。我院推行各部门工作实绩考核制度,通过严格考核奖惩,建立以工作实绩为核心的考核奖惩体系,不断完善竞争激励机制,打破论资排辈的旧人事制度,使那些有才能的人脱颖而出,使那些在其位不谋其政的人退下来,营造出“干事有舞台,发展有空间”的和谐工作环境,充分调动全院干警的积极性、主动性和创造性,形成拼搏、创新、进取的良好氛围。