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律师文化的定位与发展/陈志远

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 20:48:20  浏览:9647   来源:法律资料网
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           律师文化的定位与发展
                  ——以浙江为例

        陈志远 浙江省司法厅 , 陈罗兰 浙江省律师协会

  在汉语中,“文化”实际上是“人文教化”的简称,南北朝《曲水诗序》中的“设神理以景俗,敷文化以柔远”,这里文化是指中国王朝的文治和教化总称,汉朝刘向《说苑》亦有“文化不改,然后加诛”之说,同为此意[1]。可见文化应是一个国家治理概念。而现代意义上的文化一词涵义已经变异,通常指的是人类在社会历史发展过程中所创造的物质和精神财富的总和。它包括物质文化、制度文化和心理文化三个方面。相对于物质文化而言,制度文化和心理文化属于不可见的隐性文化,是文化的核心,是一种更高层次的精神追求[2]。以制度及价值观念为主要内容的 “律师文化”就属于这一较高层次文化类别。

律师文化是司法文化的重要组成部分之一。律师最核心、最基础的社会职能在于代表当事人参加诉讼活动。典型的刑事诉讼程序包括中立裁判的审判机关、代表国家提起公诉的检察机关以及代表当事人利益的律师,这样的三方主体形成较为稳定的等边三角形架构;而在民事、行政诉讼活动中,这种诉讼结构并无根本性的变化,仅仅是三角形的一腰换成另一方当事人或者是国家行政机关。正是因为在上述诉讼活动中,各主体所处的不同地位、所代表的不同利益以及所要实现的不同目标,直接决定了不同群体的不同思维形态与精神内核。例如,居中审判的法院必须不偏不倚地听取双方当事人意见、保护双方的合法程序权利,在综合各种有效证据和辩论意见的基础上作出最终裁判,这样的工作内容要求法官群体必须具备“公正”、“无私”、“博学”等人格特征,同时也决定了法官文化的内涵与特征。与法官、检察官等法律人群体相比,律师群体的精神内核既有相似性,例如严格遵守法律、以证据为基础、围绕法律发表观点,但也具有根本性的差异,而这部分特质性的区别就是本文所要探寻的律师 “文化”。

一、律师文化内核的层级剖析

我国律师制度真正肇始于辛亥革命之后,民国时期的律师团体中既有中共党员,如施洋,也有爱国人士,如沈钧儒、史良、沙千里、周新民、韩学章等。伴随着这一制度的发展,逐步形成了中国特有的律师文化。以史良为例,于 1931 年开始在上海执业,在恶劣政治环境中,坚持为共产党员、进步人士和劳苦大众辩护,如邓中夏案、任白戈案、熊氏兄弟案等等,都体现中国律师从诞生伊始就致力于立足法律、利用专业、为苦难群众申冤、为社会沉疴呐喊的道义精神[3]。

有观点认为中国律师文化是律师这一职业群体在社会主义经济政治制度下,在长期的法律服务实践中创造的精神财富的总和[4]。也有观点认为所谓律师文化,是律师事务所基于自身的传统特色、价值理念而形成的自己一整套行为规范和思想模式,应由律师的人文精神、服务宗旨、职业道德、行为习惯、品牌形象、管理制度、工作环境、自主知识产权等一系列因素构成。笔者认为,律师文化是律师这一社会群体在社会主义经济政治制度下,在法律服务实践中形成的,为广大律师认可并共同遵守的价值理念和行为规范的总称。律师文化从层次上划分,又可以进一步区分如下两个方面:(1)初级意义上的律师文化,这种律师文化的核心在于“当事人利益至上”[5],即律师职业的工作内容和性质决定了其一切活动与决策的基本出发点必须是 “维护当事人的合法权益”,在诉讼中依法运用各种程序性规定来捍卫当事人合法权益,在谈判中利用各种法律工具来最大化当事人权益。如果偏离了这一理念,那么就会产生对律师文化的误读。例如,利用当事人的案件大肆炒作,通过网络媒体、电视报刊等影响裁判、提高自身知名度,甚至陈述片面事实、隐瞒真相来诱导公众干预司法,这些都是律师对自身定位不清、对律师文化把握不准的不适当行为,其不仅可能导致司法机关、社会公众对其个人能力、品德的质疑,更可能导致当事人的合法权益受到不利影响,甚至败诉。因此,正确的文化导向是十分重要的。律师是社会游戏规则中的运动员,初级律师文化应以勇于竞争、敢于抗争、诚信经营、热情服务,最大程度的维护当事人合法权益为核心价值[6]。(2)终极意义上的律师文化,是指律师在努力追寻第一层次意义时客观上所产生的社会意义,即律师在司法活动中尽其所能、依法依理主张当事人合法权益,其正是为了与相对的国家公权力(公诉机关、行政机关)或对方当事人相抗衡,将有利于己方的事实、证据、意见和法律规定向法庭作最充分的陈述,在诉辩双方都能向这样的目标努力时,居中裁判者将有条件在充分的法律事实和法律论证基础上作出最公正的判断。因此,律师的行为推动了正义的实现和法治的进步。美国前总统卡特在 1978 年曾说:“世界上,我们的律师高度密集,每500 人中就有 1 名律师,比英国多 3 倍,比西德多 4 倍,比日本多 21 倍。美国就是诉讼多,但我们没有把握说我们的正义就多![7]”所以,律师的文化导向中,必然应当加入正义的因素,缺乏对终极意义的自觉与追求将使得律师初级意义上的目标也难以实现。因此,终极意义上的律师文化应当是维护法律的正确实施和社会的公平正义。一言以蔽之,律师文化分为两个层级,初级层次是维护当事人合法权益;终极层次为维护法律的正确实施和社会公平正义。两个层级的内核都应当是律师文化内核的应有之意,二者不可或缺、有机统一。

二、律师文化基本特征之解读

在律师参与政治程度较高的地区(例如香港),律师被认为是体面而有影响力的职业,他们会关心及参与社会政策的制定及讨论,作出正面的影响。然而,世界不同地区,因为律师的素质参差不齐,出现了许多针对律师的笑话与讽刺文化,集中在律师的见利忘义,没有原则以及高收费上。在司法体制尚不完善、律师职业起步较晚的地区,人们往往只关注律师的收入与付出是否合理,而并不关心律师本身参与社会政策制定、参与经济社会发展方面所发挥的作用。可见,律师文化发展是否健康,也受制于当地政治、经济、传统文化等多方面因素。

(一)政治环境对律师文化的影响。律师职业的政治性是律师的本质属性之一[8]。律师行业生来就与政治具有密不可分的联系。在我国共产党领导的人民民主专政制度下,党的事业至上不仅是司法应当遵循的基本原则,同样也是律师执业的基本核心,因此在律师文化建设中,我国形成了区别于西方资本主义国家的特有模式,即“始终坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜,始终坚持以科学发展观统领律师工作,始终坚持律师是中国特色社会主义法律工作者的本质属性,始终坚持党对律师工作的领导”[9]。

(二)经济环境对律师文化的影响。在社会主义建设初期,我国尚未确立市场经济制度,因此那时的律师作为国家公职人员,其性质与司法机关存在一定的模糊性。但是随着市场经济的确立,律师制度也发生了根本性的变化:律师的法律服务作为一种商品在市场上自由流通和交换。市场作为一只看不见的手,将律师资源逐步集中在东部经济发达地区,并主要集中在收益较高业务领域,因此也带来了浮躁、逐利、不当竞争的负面效应,律师文化中呈现出集体无意识性的低迷。而随着我国加入 WTO,中国经济融入世界经济的步伐加快,在越来越多的领域中本土律师需要迎接来自国际同行的挑战和合作,国际大型律师事务所的模式、国际大律师的风采以及外国律师行业的规范为本土律师文化的发展提供了极大的刺激与很好的参考。我国律师文化正随着经济的发展,不断地更新和充实。

(三)传统文化对律师文化的影响。中国儒家文化自古有着轻诉讼、重礼教的传统,以致律师制度在中国古代几乎没有成长的空间。另外,“刑不可知,则威不可测”的愚民主义法制思想也直接禁锢了律师职业的形成。中国的“讼师”萌芽于西周的代理和代书活动,正式出现于春秋,但讼师在职业准入程序、工作领域和社会地位、作用等方面与律师有着根本性的区别。中国律师制度的迟迟出现,与传统文化的制约有着不可否认的关联[10]。律师文化的发展也受到了儒家文化的影响,“和”的理念逐渐萌生,因此,在当今社会律师参与调解、主持和解以及参与信访案件的处理,化解矛盾纠纷也日益频繁。

(四)职业定位对律师文化的影响。律师与医生、教师等在西方都属于传统的精英专业人士,但是这些职业本身也有着较大的差异性:教师以仁爱为价值取向,医生为人道为职业底线,但是律师更多体现的是一种斗争的精神。正如冯·耶林所说的,为权利而斗争不仅仅是主张自己利益的任何一位市民的权利,他同时认为这是旨在为权利而斗争的市民的一项义务。“主张权利是精神上的自我保护的义务,完全放弃权利是精神上的自杀”[11]。律师正是为了当事人在现代社会中争取着最大化的合法权利,而且这种斗争不仅是一种私权,更承载着律师对社会、对法治的职责与义务。

上述因素共同决定了律师文化的五个基本性质:(1)律师文化的政治性。律师制度是近代民主制度的重要组成部分,是政治文明的重要标尺之一。在法治社会,律师是国家政治制度中的一种制约力量,是国家政治生活的参与者,其直接参与并实际影响着国家民主政治制度的运作过程,故律师文化也具有天然的政治属性。(2)律师文化的法定性。律师执业资格、从业范围、权利义务都是由法律明确规定的,因此,这就决定了律师在法律活动中的行为和意见并不代表其个人的价值判断,而仅仅是其依据法律知识所作出的客观认知。(3)律师文化的社会性。律师的产生源于化解社会冲突的需要,律师所提供的法律服务是开放式服务,其服务的对象、领域和方式都具有高度社会熟悉感,因此律师文化较能体现出律师所代表的社会民意。(4)律师文化的专业性。律师作为一个学习时间长、前期投入大、入行门槛高的精英团体,行业准入就要求有较高的专业素养。是故,律师行业本身就具有精英文化与主流基调,所以,律师文化能够获得社会的较高认同,并与司法、检察机关组建共同的法律文化。(5)律师文化的商业性。法律服务作为一种自由流通的商品,使得律师文化必然具有商业的属性,而这种商业性有助于推动律师行业的优胜劣汰、整体提升,同时也有利于律师文化的蓬勃发展,但是这种商业性必须以职业道德和法律规则作为底线[12]。

三、浙江省律师文化的发展现状

浙江律师制度自恢复以来,体现出强烈的浙江文化地域性。以温州为例,80 年代初,温州人在经济领域屡屡自主创新,而有些行为根据当时法律已构成典型的经济犯罪,“八大王”事件震惊全国,温州律师在此之中发挥了重要作用,用法律为经济领域的探索保驾护航[13]。沿承着这样的传统,浙江律师立足本土、求真务实,紧密围绕省委、省政府“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略,以及省委“两新”工委关于加强律师行业党建工作的要求,以确立律师正确的执业理念和职业精神为核心,正在逐步发展能够充分体现浙江精神的律师文化。但是,如前所述,我省律师文化建设尚处于起步阶段,很多阶段性的特征和问题比较突出,主要表现在以下几个方面:

首先,律师文化的内涵与定位不明晰。由于我省律师行业恢复重建的时间较短,律师文化概念的提出也在近几年间,因此对律师文化的内涵还没有沉淀结晶,也没有理论上的抽象提炼。律师文化区别于其他法律文化的特质以及其自身的定位尚不明朗,目前实务界与理论界对此的理解都或多或少存在偏差,有的将司法文化的内涵强加于律师文化之上,有的生搬硬套西方律师制度来阐释中国律师文化[14]。

其次,律师群体对行业文化的认同度不高。由于目前律师行业的竞争存在结构性失衡,经济发达地区律师逐步饱和,过度竞争已经显现,例如杭州、宁波等地,同一地区律师收入差距也较大,出现了律师内部分层。不同地域、不同层级的律师之间难以形成共同的文化认同。与此同时,律师群体本身对律师行业的认同度不够高,职业荣誉感不强,行业归属感不强。再次,律师文化建设对于推动行业发展的作用有待进一步加强。文化是软实力,律师文化建设对律师行业健康快速发展具有不可忽视和不容低估的巨大作用。当前,我省已有律师事务所1014 家,律师11429 人,每万人口律师比已突破2.0。律师行业发展逐步进入深水区,每一个进步和提升需付出更大的努力。因此,更加需要一种积极向上的文化来统领和引领律师行业的改革和发展。

最后,缺乏切实可行的律师文化发展方案及对策。律师文化的发展不是一蹴而就的,正如我国经济社会发展需要根据不同时期的具体国情制定出五年规划。律师文化发展亦是如此,需要司法行政机关和行业协会结合不同时期制定出文化发展规划。

与此相对的,当下我省律师文化发展也存在着诸多利好因素:《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决议》及《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》、浙江省委办公厅、省政府办公厅联合出台了《关于进一步加强和改进律师工作的实施意见》为我省律师文化发展指明了方向;社会主义法治国家建设为律师文化的发展提供了良好的政治基础;正在转型升级的浙江经济,以及“四大国家战略举措”的实施,为律师文化建设提供了良好的经济基础;以“忠诚、为民、公正、廉洁”为主要内容的政法干警核心价值观、以“求真务实、诚信和谐、开放图强”为内容的浙江精神和以“务实、守信、崇学、向善”为内涵的当代浙江人共同价值观,为律师文化建设提供了良好的文化支持。西方发达国家经验表明,国家和市民社会的二元结构形成之后,必然要求作为中介机制的律师群体得到空前的重视和发展。而我国目前这种社会结构正在逐步形成,律师文化必然要迎来发展的春天。

四、西方律师文化历史传承对浙江省律师文化建设的启示

马克思·韦伯曾说过,律师曾经是西方特有的现象。在西欧及其殖民地后裔之外,专门的世俗法律顾问和代理人直到近代才有所闻。律师对这样两种制度——资本主义和“法律理性”现代国——具有决定性的作用,而这两种制度从文艺复兴时期直到当今,把西欧和世界其他部分明显的区分开来[15]。

现代西方律师制度至少应可追溯至古罗马时代甚至古希腊。古罗马人发展了复杂的成文法典以及诉讼制度,包括辩护律师制度,都为近代西方法体系所继承[16]。但是在西罗马帝国灭亡之后,中世纪欧洲律师的地位降低到了历史的低谷,例如在德国早期,为犯罪人辩护会受到某种罪恶感所纠缠,所以刑事辩护律师往往受到社会的歧视,如果接受犯罪人报酬,甚至被视为反社会的行为,因此律师被民众冠以“犹太街的贱业”,被当局视作“司法的瘟疫”[17]。随着罗马法复兴运动,法学教育逐渐受到重视,律师行业也日益兴起,其主要职能也逐渐确定为在法院为当事人进行诉讼,担任辩护人、自诉代理人或告诉代理人。随着资本主义的发展,律师逐渐涉足公司融资并购、商业合同谈判、商标权、专利权等知识产权的维护、一般的不良债权处理等商业活动。而现代西方国家,也有越来越多的律师积极热心于公益,为国家各项政策研究、立法游说乃至社会运动提供相当重要的专业支持。

律师职能的变化也直接决定了西方发达国家律师文化的变迁,以普通法系的代表——英国为例:英国的律师根据其职能分为两类,诉讼律师(barrister),受律师委员会(BarCouncil)管理;事务律师(solicitor),受律师公会(Law Society)管理。两者的资格取得、训练、执业范围以及所受到的管制均有所不同。传统上,两者能够处理的事务范围泾渭分明,只有讼务律师可以代表当事人出庭,事务律师仅能向客户提供法律意见[18]。因此,英国律师的两种类型分别形成了各自的文化内涵,诉讼律师以维护当事人在诉讼中最大权益为根本宗旨,而事务律师则旨在商业活动中为客户争取尽可能多的商业利益。此外,例如美国社会中的人权律师、劳工律师、环保律师等专业律师则更多地致力于国家立法、政策博弈等公共事业,其所形成的行业文化便带有更多的公益色彩。

上述历史给我省律师文化发展提供了重要启示:(1)律师文化建设应当放在战略高度。随着法治进程的推进,法律与社会经济生活的联系日趋紧密,律师也不再仅限于进出法院,而是与经济社会生活的方方面面都发生了紧密的联系。是故,有人称“律师是一个国家法治文明的标志。……律师兴则国家兴——只有律师制度发达了,国家的民主、法制制度才能够更加完善,律师制度的成败关乎国家的兴亡。[19]”基于律师行业对于法治建设的重要作用,我们应当将律师文化建设摆上更加重要的议事日程。(2)律师应当具有较高的社会地位。在西方国家,律师在社会生活中具有重要地位,律师职业是倍受人们尊敬的职业。法国十九世纪的政治思想家托克维尔在《论美国的民主》中认为律师是“平衡民主的最强大力量”,“在行将诞生的民主政治社会负有重大使命”。而正是这种较高的地位,让律师有了强烈的职业归属感和行业认同感,这对形成并传承律师文化是大有裨益的。(3)要认识到律师文化发展的长期性。西方的律师文化发展经历了一个漫长的过程,我国律师文化的发展也必然要经历蹒跚起步、曲折探索、挫折反复等阶段,不可能一蹴而就。
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江苏省计划生育条例

江苏省人民政府


江苏省计划生育条例
1990年10月28日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过

1995年 6月16日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第实十五次会议修正

1997年7月31日江苏省第八次人民代表大会常务委员会第二十九次会议再次修正

第一章 总 则

第一条 为了控制人口数量,提高人口素质,使人口的增长与经济和社会发展相适应,根据《中华人民共和国宪法》和国家有关法律规定,结合本省实际请况,制定本条例。

第二条 实行计划生育是我国一项长期的基本国策,国家提倡晚婚晚育、少生优生。推行和鼓励一对夫妻只生一个孩子,严格控制生育第二个孩子,不得生育第三个孩子。夫妻生育必须接受国家计划指导,夫妻双方都有实行计划生育的义务。

第三条 凡居住在我省境内的我国公民,以及常住户口在我省的公民离开省境的,均应遵守本条例。

第四条 计划生育工作必须抓紧抓好。各级人民政府应加强对计划生育工作的领导,根据上级人民政府的人口计划和当地的实际情况制定本地区的人口计划,明确各有关部门的职责,并把人口计划的执行情况,作为考核各级政府和有关部门工作成绩的一项重要内容。

第五条 妇联、工会、共青团、计划生育协会等群众组织、社会团体要协助政府推行计划生育工作。

第六条 推行计划生育要坚持以宣传教育为主,并积极提供技术服务;同时依法采取必要的行政、经济措施。各级计划生育管理部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。

第二章 管 理

第五条 各级人民政府的主要负责人应对本区域计划生育工作负总责,并明确一名负责入主管计划生育工作。各级人民政府应加强计划生育管理部门的组织建设,乡(镇)人民政府、街道办事处应按规定配备计划生育助理或专职干部,充实计划生育工作队伍。健全县、乡、村计划生育服务网络。乡(镇)、街道办事处及村(居)民委员会应结合为群众提供生产、生活、生育服务,做好村级计划生育规范化管理工作。

第六条 各级人民政府应把人口计划纳入本地区国民经济和社会发展总体规划,同时严格按照法律、法规和有关规定,加强对人口计划的管理,在每年第三季度下达次年度人口计划,并督促各基层单位具体落实。基层的人团计划和执行结果要张榜公布,接受群众监督。

第七条 各级人民政府应承担完成本地区人口计划的责任,实行人口与计划生育目标管理责任制,将计划生育管理和入口计划完成情况,作为考核各级人民政府及其部门主要负责人政绩的一项重要内容。

第八条 乡(镇)人民政府、街道办事处管理计划生育的主要职责是:

(一)贯彻执行有关计划生育的法律、法规、规章和政策;

(二)组织开展计划生育的宣传教育;

(三)负责本地区人口计划的落实;

(四)负责计划生育经费的筹集和管理;

(五)保障计划生育具体措施的落实;

(六)根据有关法律、法规和规章的规定,对违反计划生育规定者给予行政处分、行政处罚。

第九条 各部门、各单位应明确一名负责人主管计划生育工作,并把计划生育纳入群众性的创建文明单位的活动,将是否达到计划生育规定指标,作为评比先进文明单位、个人以及五好家庭、新风户的条件。

第十条 各级人民政府应按国家有关规定,对年度计划生育事业经费作出安排,并纳入目标管理责任制考核,乡(镇)统筹费中应当保证一定比例作为乡(镇)村两级的计划生育经费。其不足部分,应根据当地实际情况,明确经费渠道。各级人民政府应定期对计划生育经费的使用情况进行监督、检查。征收的计划外生育费,必须实行“乡收县管、财政监督”的管理体制,全部用于计划生育事业,任何部门或单位及个人都不得借支、挤占或挪用;征收时必须使用省财政部门制定的统一票据。具体办法,由省计划生育主管部门会同省财政主管部门制定。

第十一条 各级人民政府应按照国家、集体和个人共同合理负担的原则,在农村逐步建立和推广独生子女父母养老保险等社会保障制度。

第十二条 《条例》第十条中的“企业”包括国有、集体、私营、中外合作、中外合资、外商独资以及股份制等工商企业。企业法定代表人计划生育工作的主要职责是:

(一)执行有关计划生育的法律、法规,保证人口计划的落实与完成;

(二)落实计划生育宣传教育、避孕节育措施及奖励等各项经费;

(三)确定计划生育管理机构或者专、兼职人员,督促做好计划生育日常管理工作;

(四)保障实行计划生育职工的合法权益。

第十三条 受乡(镇)人民政府和街道办事处委托,机关、团体、企业事业单位、村(居)民委员会可与未婚青年签订晚婚、与育龄夫妻签订晚育、节育等计划生育合同。计划生育合同应符合下列要求:

(一)合同一方为受委托的基层单位(称甲方),另一方为未婚青年或已婚育龄夫妻(称乙方);

(二)合同条款必须明确甲、乙双方的权利、义务和责任;

(三)合同一经签订,双方都必须履行自己所承担的义务,违约者按合同条救处理;

(四)合同必须符合法律、法规和规章的规定;双方因履行合同发生争议的,由基层人民政府处理,对处理不服的,可向上一级人民政府申诉,由上一级人民政府处理。

第三章 生育调节

第十三条 国家提倡晚婚晚育,凡男年满二十五周岁、女年满二十三周岁初婚的为晚婚。女方年满二十四周岁生育第一个孩子的为晚育。

第十四条 国家推行和鼓励一对夫妻只生一个孩子,禁止非婚生育和计划外生育。

第十五条 凡符合下列条件之一的夫妻可按计划再生一个孩子:

(一)只有一个孩子,经县以上病残儿医学鉴定组织鉴定为非遗传性残疾,不能成长为正常劳动力或将严重影响婚配的;

(二)夫妻一方为二等乙级(含二等乙级)以上残废军人或一方为烈士的独生子女,只有一个孩子的;

(三)夫妻一方系丧偶者,一方系未育者;

(四)夫妻一方系离婚者且只有一个孩子,一方系末育者;

(五)夫妻一方系华侨、归侨或从港、澳、台来本省定居,只有一个孩子的;

(六)夫妻婚后五年末育,经县以上医疗卫生单位诊断为不孕症者,经过批准收养一个孩子后,自己又怀孕的;

(七)夫妻一方为两代独子女,或夫妻均为独子女,只有一个孩子的;

(八)夫妻一方从事井下作业连续五年以上,现仍从事井下作业,只有一个女孩的。

第十六条 除本条例第十五条规定外,符合下列条件之一的农业人口可按计划再生一个孩子:

(一)夫妻一方为独生子女,只有一个孩子的;

(二)夫妻中男方兄弟两个及两个以上只有一个生育一个孩子,其他生育条件的;

(三)有女无儿户,一女招婿(负责赡养老人),只有一个女孩的;

(四)一子一女户,其于只有一个女孩的;

(五)夫妻双方定居在人均土地五亩以上 (以村或村以上行政区划计算)的沿海垦区,只有一个女孩的;

(六)夫妻一方专业从事海洋捕捞五年以上,现仍从事海洋捕捞业的人员,只有一个女孩的。夫妻中,男方户口在城镇,女方常住户口在农村的,可按本条执行。

第十七条 凡符合前两条规定,女方达晚育年龄三年或者再婚家庭女方为未育的,在达到晚婚年龄后,由夫妻双方提出申请,经乡(镇)人民政府审核后报县(区)计生育主管部门批准,并领取生育证后方可生育。除前两条规定外,遇有特殊情况,申请再生一个孩子的,由省辖市计划生育委员会批准。


农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见

农业部


农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见

农政发[2008]2号


各省、自治区、直辖市及计划单列市农业(农林、农牧)、农机、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业厅(局、委、办),新疆生产建设兵团农业局,部内各司局、各直属单位:

  根据党的十七届三中全会关于加强农村法制建设的要求,为了深入贯彻落实科学发展观,切实履行农业部门法定职责,全面加强农业执法,扎实推进农业综合执法,进一步规范农村市场和生产经营秩序,保障农产品质量安全和农业产业安全,维护农民合法权益,促进农业农村经济又好又快发展,提出如下意见。

  一、深刻认识新形势下加强农业执法的重要性和紧迫性

  (一)加强农业执法是促进农业农村经济发展的迫切要求。当前我国农业农村经济发展处在新的历史起点,新的形势迫切需要加强农业法制建设,为促进城乡统筹发展、提高农业综合生产能力、维护农民合法权益提供有力保障。农业执法是农业法制建设的关键环节,是保障农业农村经济发展的重要手段。各级农业部门要以加强和改善农业执法为重点,全面推进农业法制建设,提高农业依法行政水平,更好地促进农业稳定发展、农民持续增收、农村全面进步。

  (二)加强农业执法是解决农业农村突出矛盾的迫切要求。近年来,农产品质量安全事件和假劣农资坑农害农案件时有发生,严重影响了农业发展和农民增收,损害了农民利益,危害了人体健康。严厉打击违法行为,规范农资市场和生产经营秩序,确保农产品质量安全和农业产业安全,是新时期农业部门的一项重要而紧迫的任务。各级农业部门要正确认识和准确把握农业执法面临的新形势,增强紧迫感和责任感,拿出新思路,采取新举措,探索新机制。

  (三)加强农业执法是转变农业部门职能的迫切要求。目前由农业部门负责执行的农业法律和行政法规共有38部,总体上看,法律法规赋予农业部门的法定职责得到了较好履行。但是,由于存在认识不足、体制不顺、力度不大、手段不强等问题,影响了一些地方农业部门及时、全面地履行法定职责,导致有些职责履行不到位。全面履行法定职责,既是法律法规赋予农业部门的法定职权,也是农业部门的法定义务。农业执法是农业部门法定职责的重要内容,也是履行法定职责的有效途径。各级农业部门要切实把加强农业执法摆上重要议事日程,确保各项法定职责得到全面履行,农业法律法规得到有效实施。

  二、加强农业执法的指导思想和基本目标

  (四)加强农业执法的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以全面履行农业部门法定职责为核心,以加强农业执法和推进农业综合执法为抓手,以强化农产品质量安全监管和农业产业安全为重点,着力创新农业执法体制机制,切实提高农业执法能力和水平,为农业农村经济又好又快发展提供坚实的法制保障。

  (五)加强农业执法的基本目标。通过创新体制机制,全面提高农业部门履行法定职责的能力和执法的水平,经过3年努力,实现以下目标:

  --农业执法体系基本健全,县级全面推行综合执法。

  --农业执法监督制度逐步完备,农业执法行为有效规范。

  --农业执法装备手段得到改善,农业执法能力显著提高。

  三、全面履行法定职责

  (六)认真梳理法定职责。各级农业部门要对农业法律、法规和规章规定由本级农业部门承担的法定职责进行认真梳理,将涉及农产品质量安全管理、农业投入品管理、动植物检疫防疫监督、农业资源环境保护、农民权益保护、农业生产安全监管、农业生产经营主体管理、农业产业发展促进等方面的标准制定、质量监测、风险评估、行政许可、监督检查、行政强制、行政处罚、信息公开、行政指导等法定职责细化分解,落实到岗位,责任到人。

  (七)切实落实法定责任。各级农业部门既要重视生产服务,也要重视行政执法;既要重视立法工作,也要重视法律实施;既要重视事前审批,也要重视事后监管;既要重视质量监测,也要重视案件查处,做到不缺位、不错位、不越位。要定期对所负责实施的每一部法律法规贯彻执行情况进行认真检查和评估,分门别类地制定整改措施,切实解决执法中存在的突出问题,确保法定职责得到全面履行和落实。

  四、创新执法体制机制

  (八)健全农业执法体系。要创新农业执法体制机制,整合资源,形成合力。相对集中行政处罚权,扎实推进农业综合执法,建立以农业综合执法机构为主干、与法律法规授权机构执法相结合的农业执法体系;不断深化行政审批制度改革,大力推行“一站式”综合办公;进一步健全农业检验检测体系,鼓励和支持建设综合性检验检测机构,为农业行政执法提供技术支撑。

  (九)扎实推进农业综合执法。实行农业综合执法,是农业执法体制机制的创新,有工作依据,有实践基础,应坚定不移地推进。要力争三年内,在全国农业县(市、区)全部实行综合执法,实现行政处罚职能统一行使,执法人员统一管理,执法力量统一调度,执法文书统一规范,为农业执法工作的顺利开展提供有力的组织保障。已全面推开综合执法的地方,要重点加强经验总结和规范化建设,提高农业综合执法的能力和水平。还没有开展的地方,要制定规划,加快推进。

  各地在推进综合执法中要注意把握好以下原则:

  一是综合的内容依照法律法规规定。法律法规赋予农业部门的执法职能应当由一个综合执法机构实施。法律、行政法规授权的动物卫生监督机构、渔政监督机构和植物检疫机构,各自在授权范围内履行相应的执法职能;在县一级,可以与综合执法机构实行统一调度管理,联合开展执法行动,分别实施行政处罚。

  二是综合的范围在现行体制内进行。综合执法在本级农业部门的职责范围内进行,不跨部门综合。畜牧兽医、水产、农机部门单独设置的,在各自职责范围内实行综合。

  三是综合的职能主要是行政处罚权。综合执法机构主要行使执法环节中的行政处罚权,行政许可、行业管理、检验检测等仍由原专业管理机构承担。

  四是综合的重点在县级。县级农业部门是农业违法案件的基本管辖主体,承担着绝大部分农业执法任务,推进农业综合执法的重点是加强县一级。

  五是综合的形式因地制宜。综合执法机构的设立要经当地政府或编制部门批准,有与承担任务相适应的编制和人员。各地农业部门可以根据本地的实际情况,积极探索不同的综合执法模式,提高执法效率和效果。

  (十)深入推进行政审批制度改革。继续取消和调整行政审批事项,坚决做到该取消的一律取消,该调整的必须调整。对保留的行政审批事项,进一步完善工作流程和管理规范,切实解决审批与监管脱节问题。对取消的行政审批事项,切实加强监督管理,防止出现监管职能“缺位”或“不到位”现象。完善“一门受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的运作方式,推进行政审批综合办公。充分运用现代信息网络技术,大力加强网上审批和电子监察系统建设,及时发现和纠正违规审批行为。建立和完善相对集中行政许可权制度、重大行政许可决定备案制度、行政许可决定公示制度、行政许可听证制度。统筹推进政务公开和信息公开,及时编制并公布保留的行政审批事项目录,具体行政许可项目和相关内容应当及时在网上公开,方便查询,保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

  (十一)加强农业检验检测体系建设。农业检验检测是政府实施农产品质量安全管理的重要手段,是农业执法的重要技术支撑。要加快推进农业检验检测体系建设,增强农业执法的技术服务能力。强化检验检测机构的管理,加强检测人员培训,提高检测人员素质和水平,规范检测程序和行为,确保检测工作科学、公正、有效,提高农业检验检测机构公信力。

  (十二)完善执法工作机制。建立执法协调机制。农业部门要加强与有关部门的协作,及时沟通信息。做好行政执法与刑事司法的衔接,处理好农业部门内部综合执法与专业管理的关系,既要分工明确,又要相互支持、相互配合,形成执法合力。建立执法协作机制。在坚持属地管辖的前提下,对大案、要案、跨区域案件加强部门间、省际间协作和联动,最大限度地惩处违法行为。建立执法信息共享机制。要及时、全面地公开行政许可信息,方便各地执法机构查询。做好检测与案件查处的衔接,组织抽检的部门或单位要及时将检测结果告知执法机构,以便尽早启动处罚程序,及时固定证据,纠正和制裁违法行为。建立执法长效机制。要将日常执法与集中执法相结合,更加注重日常执法,实现执法的经常化、制度化。在严格执法的同时,大力宣传法律法规,引导管理相对人自觉守法,减少违法行为,化解社会矛盾,促进社会和谐。建立执法监督检查机制。要制定年度执法监督检查计划,对农业法律、法规在本行政区域的实施情况开展监督检查,促进法律法规的有效实施。定期或不定期地对本部门、下级农业部门的执法行为进行监督检查,发现有不履行法定职责、越权执法、滥用职权、违反法定程序等行为要坚决纠正,严肃处理。建立执法考核评议机制。加强对农业执法工作的评议考核,把是否履行法定职责以及执法效果的好坏作为衡量本部门工作实绩的重要指标,纳入年度考核指标体系。

  五、加强执法队伍建设

  (十三)加强执法人员管理。要严把执法人员考试录用关,根据工作需要,按照公开、平等、竞争、择优的原则,采取考试、考核、选调等办法从现有农业事业单位和社会符合条件的人员中录用执法人员。认真落实持证上岗制度,农业执法人员需持有《中华人民共和国农业行政执法证》上岗执法。建立执法人员教育培训制度,强化对执法人员的政治思想教育、作风纪律锻炼和法律知识培训,提高执法人员的政治素质和法律素质,建立一支政治合格、业务精通、纪律严明、作风优良、廉洁高效的专职农业执法队伍。

  (十四)健全执法管理制度。要建立执法公示制度,实行执法依据、权限、程序和办案结果四公开,推进“阳光执法”。全面落实执法责任制,加大执法责任追究力度,确保执法人员按照法定权限和程序行使权力,履行职责。完善执法统计制度,及时收集、汇总、分析和报送执法信息。落实行政复议制度,加强宣传,畅通渠道,提高层级监督力度。

  (十五)规范执法行为。执法机构和执法人员要牢固树立执法为民的理念,加强和改进执法作风,确保严格执法、公正执法、文明执法。要严格依照法律法规的要求,始终坚持“六不准”,不准从事经营活动,不准越权执法、违反程序办案,不准下达或变相下达罚款指标,不准借办案之机为自己和亲友谋利,不准接受吃请和收受好处,不准作风粗暴。

  六、强化组织领导和执法保障

  (十六)加强组织领导。各级农业部门要加强对农业执法工作的组织领导。农业部农业法制工作领导小组要统筹协调部内法制工作,指导地方农业部门的法制建设。地方各级农业部门主要负责人要切实加强对农业执法工作的领导,协调处理好各方面关系,积极推进执法体制机制创新,及时解决农业执法工作中存在的问题,切实采取有效措施,全面加强农业执法,如期实现农业执法的基本目标。

  (十七)完善农业立法。各级农业部门要配合立法机关加强农业立法调研,完善农业法律法规。及时总结法律实施中遇到的新情况、新问题,适时提出立法建议。加强配套规章制度建设,细化农业法律法规的原则性规定,增强针对性和可操作性,为农业执法奠定坚实的基础。

  (十八)加大执法投入。执法能力建设是农业部门能力建设的重要内容。农业部将继续加大对农业综合执法规范化建设的支持,在有关项目中增强农业执法手段配备。地方各级农业部门要积极争取将执法经费纳入地方财政预算,配备必要的交通工具、调查取证设备等执法装备,不断改善执法条件,提高执法装备水平。

  (十九)加强工作指导。上级农业部门要切实改进作风,深入基层开展农业执法工作调研,了解情况,总结经验,研究问题,加强指导。农业部门的法制工作机构要加强对农业执法工作和农业综合执法体系建设的指导,部内有关司局和省级有关部门要按照职能分工,认真履行法定执法职能,充分利用好农业综合执法队伍。农业综合执法机构要接受各行业管理部门的指导和监督,认真完成好各项执法任务。

   二○○八年十二月二十五日