长期以来,案多人少的矛盾一直是困扰我国司法界的难题,检察机关也同样面临着这一困境。特别是随着诉讼现代化的进程,检察机关公诉部门在公诉人员数量整体变化不大的情况下,公诉案件数量快速增长,案多人少矛盾异常突出,成为制约公诉案件质量提高的瓶颈。如何在保证案件质量的前提下快速办理案件,笔者在实践中摸索总结出了五种快速办理公诉案件的方法,使80%的疑难复杂案件及时得到了处理,有效地提高了工作效率,缓解了案多人少的矛盾。现赘述于后。
一、探索“非羁押诉讼”机制,为轻刑案件提速开通“直通车”
一直以来,办案人员习惯于把犯罪嫌疑人、被告人羁押在看守所,然后按部就班、有条不紊地办案。这样做,既不节约司法成本,也不一定有好的办案效果。2011年以来,该院根据宽严相济刑事政策,大胆探索轻刑案件“非羁押诉讼”办案方式,积极建议县政法委召开公检法联席会议,提出轻刑案件“非羁押诉讼”方案,形成联席会议纪要。一是对邻里、熟人、朋友间的纠纷引起的轻伤害案和情节轻微的交通肇事案,只要被告人积极认罪,对被害人给予经济赔偿,双方达成和解协议的,公安机关可以不羁押、不报捕,而直接移送审查起诉。但是,对于累犯、雇凶伤人、聚众斗殴、寻衅滋事等引起人身伤害的,有酒后驾驶、无证驾驶、驾驶无牌车辆、肇事逃逸等情形的交通肇事案,均不适用直诉,且必须提起公诉,依法审判。二是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯等轻刑犯罪,只要积极悔罪,由所在单位或村委会、邻居出具其平时表现的证明,本人及其亲属写出保证书和申请,证明其不致再危害社会的,公安机关可以采取取保候审等措施,直接移送起诉。如在提前介入张某盗窃案时,发现其同村村民李某等人贪图便宜,分别从张某处购买无任何证件的摩托车自用,公安机关欲对李某等人刑事拘留,该院考虑到李某等人均系初犯,且在公安机关公告期间投案自首、真诚悔罪,犯罪数额不大,情节轻微,村委会也证实李某等人平时表现良好,如果将他们羁押不会收到应有的办案效果,遂建议公安机关对李某等人取保候审后直接移送审查起诉。三是对初犯、偶犯、未成年犯、老年犯、过失犯以及刚达立案标准的盗窃、敲诈、诈骗、故意毁坏财物、因债务纠纷引发的非法拘禁等轻刑案件,只要嫌疑人、被告人悔罪,不致再危害社会,被害人已得到赔偿,从轻处理又不致引起信访等不稳定后果的,分别作如下处理:案件在公安环节的,可以不立案或撤案;在检察环节的,可以作不起诉;在审判环节的,可以依法从轻、减轻处罚。四是建立刑事被害人救助机制,加强对被害人和弱势群体的保护。该院会同民政局制定了《关于对弱势群体法律救助的实施办法》,对嫌疑人和被告人无能力给予被害人经济赔偿的,由检察机关会同民政部门,协调村委会或乡镇有关部门对家庭经济困难的被害人进行救助。如该院在提前介入唐某等人利用非法传销实施的非法拘禁案时,发现被害人佟某(男,江西省人)被公安机关解救后,因身无分文无法返乡。承办人员及时将此情况向检察长汇报后,该院即按照《关于对弱势群体法律救助的实施办法》的规定,协调民政部门给予被害人佟国超返乡路费,使其顺利返乡。2011年以来,该院依照上述办法受理直诉案件65件85人,分别占受理数的21%和22%。据调查,非羁押诉讼方式,好且快地修复了受损的社会关系,还有利于对嫌疑人、被告人的改造,减少了社会对抗,降低了司法成本,收到了很好的法律效果和社会效果。
二、建立“三转变三树立”机制,为疑难案件提速提供理念支撑
“三转变三树立”主要是针对疑难案件的快速处理机制,即:一是转变不超期就不违法的观念,树立速审快结意识。使案件在公诉环节“提前”办结。二是转变二次退卷观念,树立协查自查意识。对一般性问题自行补查,对重大问题协助公安机关补查,争取不退卷或少退卷。对必须退卷的案件,详细列明补查提纲、说明补查的目的、意义,争取一次补查清楚。三是转变“舍弃证据不足的部分犯罪事实怕担责任”的观念,树立在不影响量刑的前提下,暂时大胆割舍,抓主罪和关键证据、从快起诉意识。在不影响量刑的前提下,对一人数罪的案件,主罪清楚,次罪不清,割舍次罪,起诉主罪;对一人一罪的案件,主要事实清楚,次要事实不清,割舍次要事实,起诉主要事实;对共同犯罪案件,主犯或多数被告人具备起诉条件,从犯或个别被告人不具备起诉条件的,分案处理,先行起诉主犯或多数被告人,其他被告人待查清事实后再起诉;对可能影响定罪量刑的情节或关键证据,一定深究细查,不清楚不匆忙起诉。“三转变三树立”机制有效地解决了一些先天不足而又失去补查条件的疑难案件,加快了办案速度。如该院在办理杨某盗窃案时,杨供述其伙同徐某、王某等人共作案100多起,案值达20余万元。经查证,现有证据能证实的仅有60余起,其同伙徐某等人负案潜逃,一时难以归案。该院就大胆搁置其他暂时无法证实的犯罪事实和其余同案犯,及时对杨某涉及的事实清楚、证据充分的60多起犯罪事实依法提起公诉,法院依法判处杨某有期徒刑15年。一年后,县公安局将其同伙徐某等人抓获后,该院及时对杨某的漏罪进行追诉,杨某被数罪并罚判处有期徒刑18年。据统计,自2011年以来,该院采取“三转变三树立”提起公诉疑难案件42件74人,确保了疑难复杂案件的质量,提高了公诉工作的效率。
三、建立公安人员“以庭代训”机制,为案件提速打牢质量基础
侦查取证工作是否细致、准确、客观、全面,对公诉质量和效率起着决定作用。近年来,基层公安机关新招录的干警多是非法律专业毕业,上岗前培训时间短,法律专业素质不高,侦查取证经验不足,这些人员大多在办案一线,造成案件侦查质量不高,导致审查起诉阶段案件退查数量和次数的增加。为增强侦查人员的证据意识和质量意识,减少退卷,提高公诉工作效率,该院积极与公安机关、法院沟通协商召开联席会议,建立了“以庭代训”制度。即以公安侦查人员旁听庭审代替理论培训。具体做法是:检察机关收到法院出庭通知书的当天,由承办人通知公安机关承办人按时出庭旁听,公安机关相关领导必须确保侦查人员及时到庭旁听。庭审结束后,检察机关当即组织审判员、侦查员、律师、公诉人等对庭审情况进行总结评议,查找不足。这样做,既让侦查人员直接体会法庭质证的严密性、全面性,认识到侦查取证工作细致、准确、客观、全面的重要性,使其反思侦查环节的不足,又让侦查人员亲身感受法庭的紧张气氛,使其充分理解、体谅检察机关对公诉证据标准高要求的必要性,从而增强他们的证据意识和侦查意识,积累他们的侦查经验、提高侦查水平。一年多来,所有开庭审理的公诉案件,公安侦查人员都参加了旁听,侦查员普遍反映,“以庭代训”使他们直观感受了庭审对犯罪证据要求的客观性、严密性和逻辑性,对指导侦查、提高侦查水平具有很强的实战性、实用性、针对性。
“以庭代训”使公诉案件退查率明显下降,公诉效率明显提高。实行“以庭代训”后,退查率下降了50个百分点。
四、建立限时办理机制,为案件提速明确时间界限
限时办理机制,即根据案件复杂程度、涉案人数多少,在保证案件质量前提下,规定相对明确的办理期限,提高诉讼效率。该院规定:对普通刑事案件,简单案件必须7日内办结,提起公诉,复杂疑难案件必须在15日内审查完毕,报主管检察长决定是否起诉或补充侦查;对职务犯罪案件,简单案件必须在10日内提起公诉,复杂疑难案件必须在20日内提起公诉。需要补充侦查的由公诉部门直接补查,确需退回侦查部门补充侦查的,需由检察长或检察委员会决定。今年,该院已提起公诉的案件,全部在限时办理期限内办结。
五、创建职务犯罪案件“三延伸”机制,助推职务犯罪案件“全程提速”
为加强职务犯罪案件审查起诉工作,该院公诉部门成立了“职务犯罪案件办案组”,明确专人办理职务犯罪案件,并建立了“三延伸”机制,即:一是公诉工作向立案环节延伸,提前介入、引导侦查,尽力帮助侦查部门全面、客观地收集固定证据,保证成案率。二是公诉工作向预审环节延伸,提出预审建议,提高预审质量,确保不退卷或少退卷。三是公诉部门和侦查部门互相配合,向庭审环节延伸,确保有罪判决。如该院办理的一村支部书记陈某某受贿5万元案,公诉人员提前介入时发现,陈某某是否具有国家工作人员的主体身份仍有争议。公诉部门建议从陈某某是否具有“受镇政府委托从事公务”这个情节入手展开侦查。经查证,陈某某是受镇政府委托负责招商引资项目的协调工作,而陈某某正是利用这一职务便利向投资人索贿5万元,其主体身份符合受委托从事公务的国家工作人员的特征。因在侦查阶段就将庭审中可能出现的争议予以排除,侦诉部门达成共识,该案诉至法院后,法院以受贿罪依法判处陈某某有期徒刑五年。该案从受理起诉,到提起公诉,只用了5天时间。“三延伸”机制使侦查和公诉形成了合力,提高了职务犯罪案件的侦查质量,缩短了办案周期。特别是目前职务犯罪的决定逮捕权上提一级后,基层院公诉部门实行“三延伸”更显必要。
作者系:河南省宝丰县人民检察院副检察长
鞍山市旅游管理规定
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市人民政府令第105号
《鞍山市旅游管理规定》业经1999年7月27日市政府第12届53次常务会议讨论通过，现予以发布施行。
市长：张利藩
一九九九年八月九日
鞍山市旅游管理规定
第一章 总则
第一条 为加强旅游业管理，规范旅游市场行为，保护旅游者的合法权益，根据国家、省有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 各级人民政府应把旅游业纳入本地区国民经济和社会发展规划，因地制宜采取措施促进旅游业的发展。
第三条 本规定所称旅游业，是指利用旅游资源和设施，为旅游者提供游览、住宿、餐饮、交通、购物、文化娱乐等综合性服务的行业。
第四条 凡在本市行政区域内从事旅游业管理、旅游资源开发与建设、旅游活动组织与服务及参与旅游活动的单位和个人，均须遵守本规定。
第五条 鞍山市旅游局是本市旅游业的行政主管部门，各县（市）区旅游行政管理部门在同级政府的领导下，做好辖区内的旅游业管理工作。政府各有关部门应按照各自的职责分工，配合旅游行政管理部门做好旅游业管理工作。
第六条 发展旅游业，应坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则。
第二章 旅游资源开发和旅游建设项目
第七条 本规定所称的旅游资源，是指可以为发展旅游业开发利用，并能产生经济效益和社会效益的自然景观和人文景观。
第八条 旅游资源开发建设项目，必须符合国家、省有关法律、法规的规定。凡旅游资源开发项目必须列入市旅游发展规划，经市旅游行政管理部门同意后，按国家基本建设项目审批程序报市政府有关部门批准。
第九条 在旅游资源开发和旅游项目建设中必须采取措施，保护并合理开发利用旅游资源。禁止在旅游景区建设污染环境、破坏景观和生态的项目；禁止在旅游景区从事污染环境、破坏景观和生态的生产经营活动。
第十条 鼓励单位、个人及境外投资者依法开发和合理利用旅游资源，并给予政策扶持。
第三章 旅游经营单位和旅游从业人员
第十一条 本规定所称的旅游经营单位，是指具有合法经营资格，具备接待旅游团队及散客能力的旅游接待服务单位。
第十二条 开办旅行社，应当向市旅游行政管理部门提出申请，经审核批准，领取《旅行社经营许可证》，然后到工商行政管理部门依法办理注册，领取营业执照。
外地旅行社在本地设立旅游办事机构的，须经市旅游行政管理部门批准，到工商行政管理部门依法办理注册，领取营业执照。
第十三条 经旅游行政管理部门批准的旅游涉外饭店实行星级评定制度。旅游涉外饭店参加星级评定应向市旅游行政管理部门提出申请，经审核同意，按照有关规定办理审批手续。
第十四条 旅游涉及定点餐馆、商店、娱乐场所、旅游汽车公司等单位的旅游业务资格审查，由市旅游行政管理部门会同相关部门进行，并将审查结果报省旅游行政主管部门备案。
旅行社应安排由其接待的旅游团队到经资格审查合格的旅游涉外定点单位消费。
第十五条 从事专业旅游运输的车辆，应凭《城市公共客运交通营运证》或《中华人民共和国道路运输营业证》，到市旅游行政管理部门办理旅游运输经营手续。
第十六条 旅游经营者要自觉地遵守职业道德，依法经营，提高服务质量，认真执行行业规定及与旅游者约定的服务标准，保证旅游者的人身财产安全。
第十七条 旅游经营者必须依法申领《经营性收费许可证》，公开服务项目和收费标准，实行明码标价。不得擅自提高旅游收费标准，或者低价竞争。
禁止销售假冒伪劣商品，禁止诈取、勒索旅游者的财物或利诱、胁迫旅游者购买商品及索要回扣等违法行为。
第十八条 实行复核（年检）制度。市旅游行政管理部门将根据国家、省旅游行政管理部门的统一安排，于每年年末至次年初，对旅游星级饭店、旅行社、旅游涉外定点单位的经营环境、业务状况进行年度检查、复核。
第四章 旅游教育及岗位培训
第十九条 旅游经营管理人员和服务人员实行岗位培训和持证上岗制度，须经旅游行政管理部门和有关部门组织培训合格并获得培训证书后，方可上岗。
第二十条 旅游涉外（星级）宾馆及涉外定点餐馆中高级管理人员必须参加国家有关岗位业务培训班，并取得全国旅游行业岗位培训证书。
第二十一条 旅行社总经理和部门经理必须参加国家有关岗位业务培训班，并取得旅行社经理资格证书。
第二十二条 导游人员须按时参加国家导游人员资格考试或等级考试，并取得相应证书。
第二十三条 旅游涉外（星级）宾馆服务人员的劳动技能培训及鉴定，由市旅游、劳动行政管理部门统一组织安排。
第二十四条 在本市行政区域内各级各类教育机构需开设旅游相关专业的，须经市旅游行政管理部门审核同意。
第五章 旅游安全
第二十五条 旅游经营单位必须配备相应的旅游安全设施和保安人员，建立健全安全管理机构和规章制度。有关部门应及时对其安全设施和措施进行检查验收。
第二十六条 旅游经营者必须对所经营的旅游设施和游览景点可能出现的危险情况，设置警示标志，并采取相应的安全防护措施，保护旅游者的人身、财物安全。
第二十七条 旅行社必须按照有关规定为旅游者办理旅游人身意外伤害保险。
第二十八条 旅游者的人身、财物受到损害时，旅游经营者应予救助和保护，并及时向当地公安机关和上级旅游行政管理部门及有关部门报告。
第六章 旅游者的权利和义务
第二十九条 旅游者合法权益受法律、法规保护，任何单位和个人不得侵犯。
第三十条 旅游者应享有下列权利：
（一）了解旅游服务情况，要求旅游经营者提供服务的内容、规格、费用等有关情况；
（二）自主选择旅游经营者及服务项目，自主选择旅游商品；
（三）获得质量保障、价格合理等公平交易条件，拒绝旅游经营者的强制交易行为；
（四）人格尊严、宗教信仰、民族风俗习惯应得到尊重；
（五）法律、法规规定的其它应享有的权利。
第三十一条 旅游者应履行下列义务：
（一）遵守法律、法规和社会公德，尊重民族风俗习惯；
（二）保护旅游资源、环境，爱护旅游设施；
（三）维护旅游秩序和安全；
（四）法律、法规规定的其它应承担的义务。
第三十二条 旅游者合法权益受到侵害时，可以向旅游行政管理部门或有关组织投诉或申诉，要求赔偿，也可以直接向人民法院起诉。受理部门应查明事实，及时处理。
第七章 法律责任
第三十三条 违反本规定第八条、第九条规定的，旅游行政管理部门将会同有关部门依法予以处罚。
第三十四条 违反本规定第十二条、第十三条、第十四条规定的，由旅游行政管理部门会同有关部门给予警告，责令限期补办手续，并处以1000元以上20000元以下罚款。
第三十五条 违反本规定第十六条规定的，由市有关行政执法部门按有关规定给予处罚，情节严重，触犯刑律的，交由司法机关处理。
第三十六条 违反本规定第十七条规定的，由旅游行政管理部门会同物价、工商等部门给予警告，并对旅游经营单位处以1000元以上5000元以下罚款，同时对当事人处以100元以上500元以下罚款。
第三十七条 对复核（年检）不合格的单位，将给予警告、摘牌或注销旅行社经营许可证的处罚。
第三十八条 旅游行政管理部门的执法人员在执行公务时，应当出示有效执法证件，认真履行职责。实施行政处罚时，应当符合法定程序。罚没款必须足额上缴同级财政。
第三十九条 旅游行政管理部门管理人员玩忽职守、徇私枉法、侵犯旅游经营单位和个人合法权益的，依照国家有关规定处理。情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 旅游行政管理部门及有关部门应当加强对旅游业的管理和监督检查。对旅游者的投诉，应及时调查取证，在十五日内作出答复。
第四十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或提起诉讼。逾期不申请复议，或不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第八章 附则
第四十二条 本规定应用中的具体问题由鞍山市旅游局负责解释。
第四十三条 本规定自发布之日起施行。
