不动产登记机构初探
马志星
一、不动产概念的界定
动产和不动产的划分在整个物权法乃至民法典中占有重要的地位.可以说,正是通过把物区分为动产与不动产,才构建起物权法和民法典的理论大厦.动产与不动产划分的历史也源远流长,一直可以上溯到罗马法时代.
罗马法的动产与不动产“是以能否移动和移动后是否变更其性质,损害其价值进行分类”.[1]这一分类标准基本奠定了两者泾渭分明的分水岭.自罗马法以来,大陆法系国家和地区以此为蓝本,构建出现代民法理论和近代立法中的分类模式.
在现代民法体系中,关于不动产的概念的界定,国际上有两种立法例.一种是不动产指不能被移动或移动后会毁损其经济价值的物.如土地,建筑物.此种体例为《德国民法典》,《日本民法典》,我国旧民法和《意大利民法典》②采用,也成为大陆法系国家民法典之外英美法系财产法规定的概念.
另一种立法例规定不动产是其性质不能移动,其用途不能移动,其权利客体不能移动,法律规定不能移动的财产.如房产,地产.此体例以法国民法典为代表.③这两种分类标准的根本区别在于,前者认为不动产归根到底是物,是不可动之物.而后者认为不动产归根到底是权利,是不可动之物上的支配权利.
德国民法典第94条规定:“附着于土地上的物,特别是建筑物,以及与土地尚未分离的出产物,属于土地的主要组成部分.种子自播种时起,植物自栽种时起,为土地的重要组成部分.为完成建筑物而附加的物,属于建筑物的主要组成部分.”④可见,德国民法典中不动产被称为地产,地产不是泛指的土地,而只是在不动产登记薄业已登记的地表部分.正如孙宪忠所说:“这是一个具有物理和程序双重意义的分类标准,土地,房屋和永久附着物是不动产,首先是出于其不可动性,同时还在于业经不动产登记的程序性质.”⑤
德国民法典先规定不动产,不动产之外即为动产.与德国不同,瑞士民法典采用了给动产下定义的方式区分动产与不动产.《瑞士民法典》第713条规定:“性质上可移动的物以及法律上可支配的不属于土地的自然力,为动产所有权的标的.”其不动产基本限于土地,矿山及其土地定着物.其分类依然凸现出以物可否移动的物理标准为主的特点,我国澳门地区民法典第195条的规定更将其体现得淋漓尽致.
法国民法的动产,不动产的分类受罗马法和日耳曼法的双重影响,除了物可否移动的物理标准外,还有价值范畴的判断,“动产的价值是‘脆弱’的,”⑥正说明了这一点.法国民法典第526条规定:“依其客体 ，下列 权利为不动产，不动产的使用收益权；地役权；请求返还不动产的诉权。”.⑦可见法国民法典给不动产的定义是绝对的物理标准,但不动产的法律体系却建立在不动产是一些重要价值的财产的思路的基础上.
由上述种种立法例可以看出对不动产范围界定的标准有二.
一是自然标准.即根据其不能移动或移动有勋于其价值;如土地,建筑物.此种标准业已被大陆法系国家民法典采信,英美法系财产法基本上也与其一致,也是我国众多法学者普遍认同的标准.梁慧星先生认为:“不动产指依自然性质或者法律的规定不可移动的物,包括土地,土地定着物,与土地尚未脱离的土地生成物,因自然或人力添附于土地并且不能分离的其他物.”⑧
二是添附标准.所谓添附是指由自然或人为原因使一物附着于另一物结合而成为不可分物或难以分割物.在这里,难以分割物并非绝对不能分离,而是说分离会影响其社会效用,经济上不合算.此标准将不动产扩展至动产,扩展了动产的范围.关于添附后物的归属问题,罗马法中用主物与从物的关系已有规定,并且此规定基本上被现代大多数民法典国家采信.
除了通行的自然标准和添附标准之外,有些国家还规定了其它相关的标准.如法国民法典还规定了另外三个标准.一是为确保不动产合理正常使用的物,如农具,耕畜.二是产生于不动产之上的一些用益物权,如地上权,地役权.三是依法律特别规定,如法律规定的股票为不动产.⑨
我国的《民法通则》没有动产不动产的概念,但在民法理论和近几年的立法中，接受了这一分类。《担保法》第92条规定：本法所称不动产指土地以及房屋、林木等地上附着物。鉴于此，本文界定不动产概念采用通说，即“不动产是指性质上不能移动或虽可移动就会损害价值的物，⑩”以《担保法》第92条规定，包括土地，房屋和林木等地上定着物。
二、物权法中的公示公信原则和登记的制度价值
公示公信原则是物权法的基本原则之一，也是设立、变更、终止物权所必须遵守的基本原则。所谓公示原则，物权变动行为需以法定公示方式进行才能生效的原则。所谓公信原则是指物权变动行为经公示后，即使标的物出让人事实上无处分权经公示的，善意出让人基于对公示的信任，仍能取得物权的原则。⑾
物权的公示原则要求在动产的物权变动中，以占有标的物为生效要件。不动产物权的变动，已完成登记为生效要件。这是采用了德国式的公示成立要件说。⑿由于物权是对世权是绝对权。其变动涉及的范围大。不公示不足以明确财产归属，不公示不足以确保商品交换的安全和有效。正是基于保障交易安全的目的，设立物权的公示制度。
公信原则是公示原则的逻辑结果。物权变动公示的，即发生权利变动的效力，即使公示有瑕疵，善意受让人也不负返还义务，只能由有过错方的人承担责任，在快节奏的现代生活中，商品的交换要求及时、可靠的将商品的物权转让给受让人。因此，保护交易中的善意受让人的利益，维持一个稳定的经济秩序。保障交易安全成为更高层次上的立法与实践追求。物权变动中的公信力与公示公信原则正反映了这样一种价值取向。
物权的变动对动产大都采用占有为生效要件，而对于不动产各国一般都建立起独立的不动产登记制度加以管理。
从历史上看，以保障交易安全为目的的不动产登记制度，系以12世纪前后德国北部城市关于土地物权变动须记载与市政会议所掌管的都市公薄（stadtbuch）上为其发端。其后不久，这一制度因德国大规模继受罗马法而与多数地方废止，仅个别地方略有采行。至18世纪，由于形势的需要，登记制度与普鲁士和法国抵押权中重新复活。自此以后，登记制度遂与欧陆各国广泛推行。法国抵押权之登记制度表明近代意义的不动产登记制度正式诞生。
登记由于其对象是具有社会重要意义的财产。在大陆法系中其地位和作用绝非无足轻重，在很大程度上，登记是民法中必不可少的部分。大陆法系民法有相当数量的登记内容。如法国民法典涉及抵押权登记的《登记簿的分布和登记员的责任》由8条，德国民法典《关于土地权利的一般规定》则有30条规定土地登记的，瑞士民法典在每一种不动产物权中配之以如何登记，可见。登记是民法尤其是物权法中必不可少的。
登记作为不动产物权的公示方法，见物权变动事项等给予特定国家机关的薄册上。从不动产物权的角度看登记的制度价值，大致有二：
一、 保障交易安全。这是设立不动产登记制度的初衷和最终落脚点，反映了不动产登记的高层次的价值追求。我们很难设想在一个缺乏登记制度经济和社会环境中的稳定美好的生活。若没有不动产的登记，很难说那些区有重要社会意义的财产究竟带给我们的是幸福还是灾难。没有法律确保的秩序，一切可能都不现实。
二、更能体现出不动产的“庄重”与社会价值。不动产不同于动产，应该说他承载了更多的社会意义和社会价值，我们从价值范畴就能做出基本的判断：不动产决非一般动产，他应给与更大程度的关注与宠爱。这体现在物权的公示上就是动产已占有为要件，而不动产需经过登记的繁琐程序，只有这样才够庄重。
应该说，不动产的登记制度与物权的公示公信制度原则上有着天然的契合点，那种天然的合拍使“不动产公示天然是登记”，登记一直是人们忠贞不渝的选择。
正如王泽鉴先生指出的：“以登记作为不动产物权变动之公示手段，是人类法律生活之以项重大制度。登记制度为不动产交易提供了一个明确的基础，是不动产物权变动的不以交付标的物之占有为要件，在同一不动产上得成立多种用益物权和担保物权。对于整个社会经济活动具有重大贡献。”⒀
三、各国（地区）不动产登记机关立法例
不动产登记作为一项重要的物权公示手段，关于登记机关由各国制定专门不动产登记法或不动产登记法规或者在民法典中加以规定.下面是各国的立法例：
日本不动产登记法第8条第12项：“登记事务，以管辖不动产所在地的法务局，地方法务局。或其支局，派出所为登记所，而予以管辖。“可见，日本不动产登记机关是性质为司法行政机关的法务局，支局及派出所。
德国土地登记条例第1条第1款规定：“不动产登记簿由地方法院（不动产登记局）统一掌管。不动产登记局对本区域内的土地有管辖权.”
在瑞士，依瑞士民法典及州法的规定，不动产登记机关通常为各州法院。
在英国，统一管理城乡土地权属于登记的机构，为“政府土地登记局”。这一机构是英国现今统一从事不动产所有权的审查、确认、登记、发证及办理过户换证的部门。⒁
中国旧土地登记规则第4条第1款第1句就规定：“土地登记，由土地所在地之市县地政机关办理之。”
在我国台湾地区，依《土地法》第39条的规定，不动产登记系由市县地政机关办理。具体言之，由台湾市县政府与辖区内设置的专门的地政事务所，主办不动产登记。
在我国香港，不动产登记系由专门的“田土注册处”负责，行政上隶属于香港注册总署。
由上可见，关于不动产登记之主办机关，现代各国（地区）的立法例大致有二:一是司法机关，二是隶属于政府的专门的不动产登记局（大多称为“土地登记局”）或“地政事务所”。并且无论是司法机关还是隶属于政府机关的专门机构都实行统一管辖登记，从而避免因分散管理而出现的混乱。
考察世界各地的不动产登记制度，可以发现，关于不动产登记机关有两个规则性的特点：
一是不动产登记机关大致有二，司法机关和隶属于政府的专门的不动产登记局，但一般是司法机关。在德国为属于地方普通法院系统的土地管理局，在日本为司法行政机关法务局，地方法务局及其派出所;在瑞士为各州的地方法院。我国历史上制定民法之初也曾用法院统一登记的体现，但还来因为民国时期法的混乱而改为行政机构的地政局统一登记，此法用在我国台湾至今。
二是登记机关的统一性，各国不动产要么由司法机关统一登记，要么由隶属于政府的专门机构进行登记，而不是多部门多头执政。
不动产登记机关的两个特征是物权公示原则决定的，也很好的反应了物权公示原则的要求。
四、设立不动产登记机关之原则
鉴于对历史上和现代各国（地区）对不动产登记机关规定的考察，可以清晰的凸现几条设立不动产机关的特点，这些特点也成为从法理和实践中设立登记机关的原则。
一是登记机关的统一性原则。在国际上，从不动产登记机关的立法例看，如法国，日本、瑞士等无不如此。从法理上看，登记机关所统一是登记信息集中化，拥有详备的不动产登记资料，利于查阅和办理，节省了成本，提高了效率，能从根本上与市场经济的效率原则合拍。反之，登记机关的不统一必然造成麻烦。当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时，不但会损害当事人的利益，而且会扰乱正常的法律秩序。例如，抵押权因登记而成立，但如果两个或多个登记机关都要求当事人在自己的机关登记，那么就不但会增加当事人的经费开支，而且会造成抵押权（其他权利也一样）的成立由多个时间标准而难以判断其到底是何时成立的问题，如果当事人是在其中一个部门进行了登记，这就造成了物权变动的法律基础的互相冲突，最后的结果是“因为立法造成的司法环境”。如果此期间由第三人的权力纳入登记，那么法律关系间更加混乱。
二是不动产登记机关一般是司法机关而不是行政机关。从立法例上说，不动产登记机关，在瑞士为各州的地方法院，在德国为属于地方普通法院系统的土地管理局；在日本为司法行政机关法务局，地方法务局，及其派出所。司法机关是国际上常见的不动产登记机关。
从法理上说，首先，登机行为是一种程序司法行为或准程序司法行为。检讨英、发、美、德、日、瑞士等不同法系国家的不动产登记制度，登记机关的职权范畴在性质上都不承担公法上政府管理监督的职能，而是赋予给民事个体自由去行使，选择，判断，登记机关只是一个消极的确认和向社会公众公示以达到物权变动公示原则要求的目的，这种行为不是行政行为而是司法行为。其次，因不动产物权登记直接决定当事人的权利义务关系，利用登记信息最多的是诉讼机构，仲裁机构。故登记应建立与司法机关的直接联系。如在德国不动产物权登记的争议直接进入诉讼程序，当事人在此程序中已经不必起诉，而是直接向上级法院上诉。我国历史上制定民法之初也采用过法院统一登记做法。最后，司法机关作为登记机关节约了诉讼成本，充分利用不动产信息资源，同时提高了审判效率和经济生活效率。
自贡市人民政府印发自贡市被征地农民社会保障实施办法的通知
四川省自贡市人民政府
自贡市人民政府印发自贡市被征地农民社会保障实施办法的通知
自府函〔2010〕60号
各区、县人民政府，市级各部门：
《自贡市被征地农民社会保障实施办法》（以下简称《实施办法》）已经市政府同意，现印发你们，请遵照执行。
各区县政府、市级各部门要按照《实施办法》的规定，切实做好被征地农民的社会保障工作。被征地农民社会保障工作实行一把手负责制，建立责任追究制度，严格实行问责制。负责实施征地的各级人民政府要对被征地农民社会保障工作负总责，加强领导，明确责任，强化督促检查。被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利。各区县政府在上报土地征收方案时要对上述情况作专题说明。
各级劳动保障、国土资源等有关部门要加强沟通协作，共同把好被征地农民社会保障落实审查关。依法上报批准土地征收的，应由区县国土资源部门提供被征地农民相关资料、区县劳动保障部门牵头编制被征地农民社会保障方案，一并报市劳动保障部门提出审核意见。对被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。
二○一○年四月十九日
自贡市被征地农民社会保障实施办法
第一章 总 则
第一条 为维护被征地农民合法权益，确保被征地农民原有生活水平不降低和长远生计有保障，根据省政府办公厅《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发〔2008〕15号）和《关于被征地农转非人员参加基本养老保险有关问题的通知》（川办函〔2009〕302号）的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二章 适用范围
第二条 从本办法发布之日起，我市行政区域内因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征收土地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口（以下简称被征地农民）适用本办法。
大中型水利、水电工程建设征收土地涉及的移民安置按国务院和省政府有关规定办理。
第三章 按城镇人口安置的被征地农民社会保障办法
第三条 征收土地补偿安置方案经依法批准之日，男年满60周岁、女年满50周岁的被征地农民，由当地政府以征收土地补偿安置方案依法批准上年全省在岗职工平均工资的60%为缴费基数，按20%的缴费比例（其中被征地农民个人负担8%）向社保经办机构一次性缴纳15年的基本养老保险费，并从完清参保缴费手续的次月起由社保经办机构按照规定标准发放基本养老金，享受国家规定的基本养老金调整政策。
征收土地补偿安置方案依法批准之日，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满50周岁的被征地农民，由当地政府以征收土地补偿安置方案依法批准上年全省在岗职工平均工资的60%为缴费基数，按20%（其中被征地农民个人负担8%）的缴费比例，根据征收土地补偿安置方案依法批准时被征地农民的实际年龄，按照从16周岁开始实际年龄每增加2周岁增加1年缴费年限的办法，一次性缴纳基本养老保险费，缴费年限最多不超过15年。被征地农民实际足额缴纳基本养老保险费的时间确定为参加企业职工基本养老保险的时间。被征地农民在达到领取基本养老金条件前，应按规定继续参保缴费。被征地农民达到领取基本养老金条件时，经劳动保障部门批准，按规定领取基本养老金并享受国家规定的基本养老金调整政策。
被征地农民办理参保缴费手续后，社保经办机构按其缴费基数的8%为其建立养老保险个人帐户。
2008年4月11日前的征地农转非人员（以下简称老征地农转非人员），现仍未参加企业职工基本养老保险的，可向户籍所在地社保经办机构自愿申请参加基本养老保险。
男年满60周岁，女年满50周岁的老征地农转非人员可以2007年全省在岗职工平均工资的60%为缴费基数，以20%的缴费比例，由本人一次性缴纳15年基本养老保险费，并在办理参保手续的下月按规定领取基本养老金。男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满50周岁的老征地农转非人员可参照本条第2款规定的不同年龄段相应缴费年限以2007年全省在岗职工平均工资的60%为缴费基数，按20%的缴费比例，由本人一次性缴纳基本养老保险费，在达到领取基本养老金条件前，应按规定继续参保缴费，达到领取基本养老金条件时，经劳动保障部门批准，按规定领取基本养老金。
第四条 征收土地补偿安置方案依法批准之日，男年满60周岁、女年满50周岁的被征地农民，由当地政府以征收土地补偿安置方案依法批准的当年度本市18周岁以上城镇居民基本医疗保险个人缴费标准一次性计算15年基本医疗保险费补助。
征收土地补偿安置方案依法批准之日，男年满40周岁未满60周岁、女年满35周岁未满50周岁的被征地农民，由当地政府以征收土地补偿安置方案依法批准的当年度本市18周岁以上城镇居民基本医疗保险个人缴费标准一次性计算10年基本医疗保险费补助。
征收土地补偿安置方案依法批准之日，男年满18周岁未满40周岁、女年满18周岁未满35周岁的被征地农民，由当地政府以征收土地补偿安置方案依法批准的当年度本市18周岁以上城镇居民基本医疗保险个人缴费标准一次性计算5年基本医疗保险费补助。
征收土地补偿安置方案依法批准之日，未满18周岁的被征地农民，由当地政府以征收土地补偿安置方案依法批准的当年度本市在校学生和未满18周岁非在校少年儿童城镇居民基本医疗保险个人缴费标准一次性计算5年基本医疗保险费补助。
本条中由当地政府一次性计算的基本医疗保险费补助，直接发放给被征地农民本人用于其缴纳基本医疗保险费，不足部分由本人自行支付。上述由当地政府一次性计算并发放基本医疗保险费补助的人员在当地政府为其办理基本医疗保险补助手续后，如与用人单位建立劳动关系的，单位和本人应按城镇职工基本医疗保险办法参加城镇职工基本医疗保险，基本医疗保险费由单位和本人按规定比例按时足额缴纳，期间享受相应待遇；未实现就业或没有用人单位的，根据自身经济状况，由本人自愿选择按《自贡市城镇劳动者个人参加基本医疗保险试行办法》（自府发〔2002〕66号文印发）或《自贡市城镇居民基本医疗保险暂行办法》（自府发〔2008〕14号文印发）的规定参加医疗保险，享受相应医疗保险待遇。
第五条 被征地农民的失业保险缴费及待遇享受按照市劳动保障局等3部门《转发省劳动保障厅等3部门关于做好失地无业农民失业保险和再就业工作的意见的通知》（自劳社发〔2005〕92号）的规定执行，其享受失业保险的年龄调整为男年满16周岁未满60周岁，女年满16周岁未满50周岁。
第六条 对家庭生活确有困难，符合当地城市居民最低生活保障条件的被征地农民，纳入当地城市居民最低生活保障，做到“应保尽保”。对符合城市医疗救助条件的给予城市医疗救助。
第四章 按农业人口安置的被征地农民社会保障办法
第七条 开展了新型农村社会养老保险试点工作的地方，要将被征地农民纳入新型农村社会养老保险覆盖范围。县级人民政府要予以资金保障并保证被征地农民养老金水平高于当地农村最低生活保障水平。
第八条 积极支持被征地农民参加新型农村合作医疗。
第九条 对家庭生活确有困难，符合当地农村居民最低生活保障条件的被征地农民，要将其纳入当地农村居民最低生活保障范围，做到“应保尽保”。对符合农村医疗救助条件的，纳入农村医疗救助范围。
第五章 资金筹措及管理工作
第十条 被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担。被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，从其所得的安置补助费中直接缴纳，安置被征地农民所需的个人缴费不足部分及其余社会保障资金，按城镇批次实施土地征收的由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，城镇规划区外按建设项目办理土地征收的列入划拨和出让土地成本。
第十一条 被征地农民社会保障工作在市、区县人民政府领导下，由征收土地所在地劳动保障、财政、国土资源、民政、公安等部门负责具体组织实施。各级劳动保障部门牵头做好被征地农民社会保障方案的编制及实施工作，指导社会保险经办机构做好参保业务工作；国土资源部门负责征收土地补偿和被征地农民享受社会保险缴费补助的审核审定以及社会保险补助费用的解缴工作；财政部门负责协调落实被征地农民参加社会保险所需补助资金；民政部门负责对符合政策条件的被征地农民落实最低生活保障和医疗救助；公安部门负责确认被征地农民是否按城镇人口补偿安置。
第十二条 被征地农民社会保障所需费用，应在征收土地补偿安置方案批准之日起3个月内，按缴费标准足额划入被征地农民社会保障资金专户，并按规定记入个人帐户和统筹帐户。被征地农民社会保障资金纳入相应的社保基金，按社保基金管理办法管理，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。对在被征地农民社会保障资金管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为要严肃查处，并追究单位领导和相关人员的责任。
第十三条 2008年4月11日以后因政府统一征收农村集体土地而失去土地并转为城镇居民的被征地农民，其养老、医疗、失业保险尚未处理的，按本办法的相关规定办理。
第十四条 本办法自发布之日起施行。
