作者：景县人民检察院检察长 金涛
随着依法治国进程的不断推进，检察机关的工作职责和任务越来越重要，法律、社会、群众对检察官的要求也越来越高。但由于体制及主客观的原因，检察机关人员呈老化趋势，检察官是减多增少，许多基层院检察官青黄不接，出现了“人才饥荒”，严重影响和制约了检察事业的发展，检察官断档问题成为了基层院检察工作与队伍建设协调发展的“瓶颈”问题。如何缓解基层检察官断档问题是摆在我们面前的一个现实而又紧迫的课题。
一、基层检察官现状
检察官断档问题在基层院体现得尤为突出。景县院现有检察专项编制71人，实有干警和职工64人，其中检察员23人，占全院在职干警的36%，占编制人数的32%，从职务分类上看，一线办案力量不足，后继乏人。23名检察员中，正、副检察长和党组成员5人，占检察官总数的22%，检委会委员9人占39%，除去正副检察长和在综合部门工作的检察官外，实际在办案一线的检察官只有5、6人，检察官队伍青黄不接，人员断档严重；从学历层次上看，具有研究生学历的2人，本科学历50人，专科学历12人，人员整体专业素质不高，许多人不适应新形势下检察工作的需要，特别是法律专家、计算机、司法会计、文秘等专业人才极缺，检察工作的发展受到相应的制约。
二、存在问题的原因
(一)门槛设置过高，难进人。一是司法考试难过关。2002年国家开始实行统一司法考试制度，使检察官准入“门槛”加高不少，司法考试成了当检察官无条件的选择，这使得大量的检察人员只能通过司法考试来获得初任检察官资格。但通过几年来司法考试的情况来看，考试难度较大，考题涉及面广，非检察官人员素质一时还难以提高，因此检察机关过关的人数很少，这就使得许多检察人员对司法考试有畏难情绪，想考又怕考，信心不大，有的考了几年不过后就干脆放弃了继续报考。景县院2002年以来先后有40人参加司法考试，只有12人通过考试，在这全市来说已是通过率最高的；二是检察专项编制与实际需要矛盾突出。由于专项编制少，想靠自然减员来解决编制问题很难，这样就导致我们急需的计算机、调研等人才进不来，即使进来了也难以解决正式身份。
(二)管理机制不活，难用人。一是检察机关没有干部的任免决定权和管理权，干警的职级职务及升迁任免主要还是地方党委说了算，这就造成了用人上的难度。如有的地方不按《检察官法》的规定办事，在用人和进人上存在随意性，不讲进人条件，把检察院当成一个级别较高的行政单位，优先照顾安置一些行政干部和军转干部，难以保证人员的专业素质。有的地方把检察官按照一般干部对待，办理提前退休或退养手续，不注意检察官的专业性和特殊性，在机构改革中，搞年龄“一刀切”，使一大批50岁左右、有一定办案经验和法律娴熟的检察官提前离岗或退休，造成检察人才流失。二是现行检察官管理方式和检察工作模式有问题。检察业务工作长期沿用行政化运作模式，使检察人员混编混岗，检察官与非检察官职责划分不清，检察官承担了大量的事务性工作，或被安排到非业务部门，造成检察官资源的浪费。三是干部的职级待遇不容乐观。检察机关职级待遇上虽说有文件明文规定，但下面一般难以执行到位，从而极大地影响了队伍的积极性。四是用人机制不活。各级在对检察官的选拔和使用上没有强有力的激励措施，很难使优秀人才脱颖而出。同时，在对后备人才的管理上，检察系统和地方有些脱节，上级院与地方党委协商沟通的力度不大，在用人上没有很好地达成共识，形成条块分割。有的地方不顾检察机关实际，将行政干部硬性安排到检察院班子里，这样就使得检察机关的一些优秀人才得不到及时提拔使用，错过了成材的黄金期，极大地刺伤了检察干部的积极性和上进心。
（三）待遇保障不力，难留人。一是检察官的等级与待遇没有挂起钩来。《检察官法》实施以后，检察官等级评定多年，但等级津贴一直未得到落实，没有发挥检察官等级的积极作用，形成了两张皮，使检察官等级有名无实，激励作用不大。二是经费保障不足。地方经济困难，财政供给不足，往往形成吃不饱、饿不死的财政预算格局，检察机关形成了办案难、兑现难、运转难的“三难”局面，检察干警在办案的同时，不得不考虑经济问题，工作压力增大。三是福利待遇过低。检察机关对检察官的学历、综合能力和纪律等诸方面提出的要求越来越高，但享受的相应待遇却很低，工资、福利待遇、住房以及子女就业等与其他行业干部相比，相差甚远，应享受的福利待遇如主诉、主办检察官津贴、信访津贴、机要密码保密津贴和监所干部生活补助费等没有得到很好落实，有相当一部分干警产生心理失衡，待遇跟不上，势必导致干警不安心本职，有的家属子女下岗，迫于生活压力搞第二职业，有损检察队伍形象，影响公正执法。
（四）机关出口不畅，难出人。现在进人的渠道慢慢规范了，但出口却一直不畅，导致编制和需要的矛盾日益突出。现在在职的非检察人员大多不是法律科班出身，没有经过正规、系统的法律知识的学习，在法律理论上先天不足，在实际工作中，往往墨守成规，缺乏新思路和新方法，工作难以创新，并容易走弯路，导致工作成效不高。这部分人虽然不符合检察官条件，但没有辞退的理由和调出的途径，因此就导致不合适的人员出不去，急需的人才又进不来，严重制约了检察机关的发展。
三、几点建议
（一）疏通出口，确保队伍素质。在继续把好进人关的同时，要积极疏通出口，对那些没有检察官资格或不适应检察院工作的人员，要争取组织人事部门的重视和支持，尽量想法调济到其它部门工作，亦可在政法内部交流使用，做到既不挫伤干部积极性，又给了干部一个出路。
（二）强化学习，向内挖掘潜力。要加大教育培训力度，积极挖掘基层院内部潜力，使司法考试有明显效果。一是奖惩促学。对没有检察官资格和没有学历的干警，要积极鼓励他们参加学习和考试，要制订合理的人性化的工作学习计划，统筹安排工作，保证他们有学习和考试时间，同时，要制订奖惩政策，并做到坚决兑现。二是送出去学。对在岗干警，除轮流让他们参加各级业务培训和学习外，也可以采取上挂下派的方式，将部分有发展潜力的干警送到有关省市县院跟班办案和学习，不断培养新人，努力提高业务素质。三是在实战中学。结合实际办案，有针对性地举办各种类型的业务培训班、专题讲座会、案件讨论会、案情分析会等，真正将学习与实际办案相结合，有的放矢，从而提高学习效果，缩短学习周期。
（三）从优待警，调动干警积极性。一是要在政治上关心。上下两级院要加强与县委、组织人事部门的联系和协商，争取他们的关心和支持，尽量在用人的问题上达成共识，特别是上级院要积极为下级院撑腰说话，把好干部使用关，努力解决干警职级职务待遇。同时，要认真依法落实检察官退休、辞职等政策，不得以任何形式办理提前退休和停薪留职等手续，珍惜检察人才，真正使检察机关干部人尽其才、才尽其用，保证队伍的稳定性、积极性和战斗力。二是要在经济上倾斜。要把检察官等级与干警职级待遇和经济待遇挂起钩来，形成政策激励。同时要争取地方财政支持，在财政供给上，尽量满足检察机关办案和办公经费，切实落实检察干警政策性待遇，解决干警后顾之忧。
（四）创新机制，增强队伍活力。一是要创新用人机制。要建立动态后备干部和专业干部人才信息库，全省、全市人才资源共享，检察系统内部人才交流使用，上挂下派，大胆破格使用，以激励促人，以事业留人，提高队伍整体专业水平，促进整个检察队伍活力。二是要创新管理机制。积极探索人员分类管理，改革现有管理体制，争取做到人权、财权由上级检察机关统一管理。三是改革检察机关用人机制。首先，上级检察机关必须拥有干部的使用调配权，这有利于检察干部的成长，有利于检察事业的发展。其次，要实行公开选拔制度。可以拿出一定数量的检察官职位，包括副职以下职位，面向社会公开选拔符合法律规定的任职条件的人选。第三，应建立检察官遴选制度。上级检察院补充检察官可从下级检察院遴选，高级检察官可更多地从基层检察官、办案一线检察官中遴选，这就为基层检察院的职业发展提供了较为宽阔的道路，也使优秀的检察官在事业发展上有奔头。第四，在后备干部的使用上，可以在全省或全市检察系统范围内统一使用，下级院优秀后备人才可以选拔到上级院工作，上级院的班子和科室负责人缺额，可以在下级院后备干部中进行竞争选拔，使检察机关形成良性的用人机制，从而有效促进检察机关的队伍建设和检察事业的发展。
长春市人防工事维护使用管理办法
吉林省长春市人民政府
长春市人防工事维护使用管理办法
长春市人民政府
第一章 总则
第一条 人防工事是战时掩蔽人员和物资进行防空袭战争的重要战备设施。为加强人防工事的维护管理，充分发挥人防工事平时为生产和人民生活服务，战时防备敌人突然袭击，保护人民生命财产安全的作用，根据国务院、中央军委发布的《人民防空工程维护管理规定》精神，特制定
本办法。
第二条 凡国家拨款、地方投资、基建投资、全民和集体所有制单位自筹资金修建和接收敌伪时期建造，并经人防部门登记的坑道、地道、防空地下室等人防工事及其口部伪装房和内部各种设备设施的使用维护，均依本办法进行管理。
第三条 人防工事的维护管理，要贯彻“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的方针，紧紧依靠各级党委，充分发动群众，落实任务，明确责任，建立制度，科学管理，不断提高人防工事使用能力，充分发挥其平时和战时的应有作用。
第四条 人防工事既是国家的重要战备设施，又是城市建设的重要组成部分，受国家法律保护。任何单位和个人都有保护的义务，并拥有规定范围内的使用权。
第五条 市、县、区人防办公室是同级人民政府主管人防战备工作的职能部门，对所辖区内的人防工程建设计划的制定，人防工事的维护管理，平战结合工程的利用，负责做出安排，使人防工事经常处于良好状态，保证一旦战争需要即可投入使用。
市城建委、公安、城建环保、公用、电业、电信、商业、卫生等部门和各区人民政府要主动予以配合，共同维护、管理好人防工事。
第二章 人防工事维护管理的范围和分工
第六条 人防工事实行分级维护管理。公共工事（包括中、小学的工事）由各级人防部门直接维护管理；各机关、团体、企业、事业单位的工事由本单位负责维护管理；部队工事由部队维护管理；平战结合工事由使用单位维护管理；防空地下室由产权和使用单位维护管理。各级人防部
门对各单位的工事维护管理工作负有督促检查指导的责任。
第七条 凡城市新建、改建、扩建的基建工程，不得损坏现有人防工事，如有碍人防工事安全的，均需事先通过街道、区、市人防办公室审查批准，按规定采取保护加固措施后，方可施工。因工程施工要求，确实无法保护，必须拆除的人防工事，由拆除单位提出申请，经所在区人防办
同意，报市人防办批准，并由拆除单位补建或赔偿。
第八条 不准向人防工事内倾倒垃圾，排泄废水、废气、废渣、弃土和便溺。不准堵塞、毁坏、占用出入口、通气孔和口部进出的道路。不准破坏孔口伪装和防雨、防寒、防火、防爆、防盗设施。
第九条 不准在人防工事内部存放易燃、易爆、剧毒和腐蚀性、放射性以及有碍卫生的物品。
第十条 在城市市政公用设施建设中，凡新设管道不得穿越人防工事，特别是严禁煤气管道穿越人防工事或人防工事被复结构外缘八米内平行、重叠。经过努力仍达不到本条要求的，必须经区、市人防办公室批准，采取可靠防范措施。铺设城市上下水管道，如不能避开人防工事时，城
建公用部门要与人防部门协商，妥善解决。
第十一条 严禁在危及人防工事安全的范围内采石、取土、放水、修厕所以及从事其他作业。山洞工程距洞线一百米范围内不许放炮、采石。
第十二条 为加强人防工事的管理，各级人防部门和单位要成立管理机构或配备专、兼职人员，明确责务，做到上面有领导管，下面有人抓，层层落实。
第三章 人防工事维护管理的任务
第十三条 人防工事维护管理的主要任务是维修、保养工事内部的设备设施，处理排水堵漏、去污除锈、防潮除湿、通风、卫生等工作，做到无淤泥、无积水、无垃圾、无损坏，无污染，保持工事内部清洁、干燥、完好。
第十四条 人防工事的维修，要按管理范围和分工负责组织实施。加固维修工程量较大的工事，要列入年度人防工程建设计划，一般性的维修要列入正常维修计划。维护管理所需劳力，属于公共工程可按有关规定，动员城镇职工参加劳动的办法解决；设备复杂的工程也可组织精干的专
业队或招用临时工；各单位的工程，由本单位安排劳力进行维护管理。维护管理人员的劳动保护用品和生活补助，按上级有关规定执行。
第十五条 人防工事因城市地下管道破裂造成内部漏水、漏气，分管的人防部门或单位，要主动协同有关部门查明原因，明确责任及时处理。
第十六条 所有工事都要在汛期和入冬前进行检修，发现问题及时解决。工事外部的被覆结构、出入口、通风口、射击孔等；夏季要采取防水措施，冬季要做好防寒保暖，保证工事的有效使用。
第十七条 人防工事内部的通风、滤毒、发电、照明、通信等机械电器设备和上下水管道设施，不经常使用的要定期检查和运转，并指定专人管理，经常保持良好状态。
第十八条 凡是已建成的人防工事，原则上不能报废，如因坍塌无法维修或确需报废的，必须经市人防办检查审定，报省人防办批准后方可处理。
第十九条 人防工事维修管理所需的经费和材料，凡平时使用又有经济收入的公共工程，经费可从收入中解决；没有收入的可从人防工程费中解决；企业单位的人防工事要列为单位的固定资产管理，工事的大修理费，可从大修理基金中开支，中小修理费计入生产成本。机关、团体、事
业单位维护管理所需费用，平时使用有收入的，从收入中开支，没有收入的，从本单位固定资产修缮费中开支。军队人防工事的维护管理经费，从国防经费中开支。各单位的工程维护管理所需材料，列入本单位计划。公共工程维修所需材料由人防部门统筹安排。
第四章 人防工事平时使用的原则
第二十条 人防工事的平时使用，是搞好工事维护管理的重要途径。要贯彻“平战结合”方针，充分利用现有的人防工事，为生产和人民生活服务。
第二十一条 任何人防工事的平时使用，都必须经市人防办批准。使用单位要负责维修，管理和保护工事内部的设备设施，不得随意搬动或挪用，不得妨碍战时使用，做到一有战争征候，在接到命令三天之内，就能转入战时使用。
第二十二条 各单位对人防工事进行改造时，必须保持工事的防护性能，改造方案和设计图纸须报经市人防部门核准。
第二十三条 使用人防工事要确保安全。解决好出入口、通信、照明、防水、防潮、给水、排水、消防、厕所以及必要的保健设施等。一般不要在工事内开办震动大、噪音大或污染严重的行业。在人流密集和培养菌类植物的地方，要安装测定空气含氧量的仪器和湿度计。所在地区的公
安、劳动、环保、卫生等部门，要进行监督和指导。长期不用的工事，一定要经过通风，验证内部空气新鲜，动力、照明线路正常，工事结构无坍塌危险后，方可使用，严防事故发生。
第二十四条 按分管范围使用人防工事。凡使用人防部门拨款建设的人防工事，须经市人防办批准；单位建的工程或人防地下室，本单位优先使用，如改做他用或转让其他单位使用，必须经人防部门批准。所有闲置不用或使用不当的人防工事，市人防办有权调整使用。
第二十五条 凡人防部门投资的平战结合的人防工事，本着以洞养洞的精神，人防部门收取工事使用管理费，每平方米使用面积按地面房屋收费标准的百分之三十至五十收费。具体办法，由市人防办另定。使用单位要按规定缴纳设备折旧费。
第五章 人防工事的保密及档案管理
第二十六条 要做好人防工事的保密工作。区、市以上的指挥、通信工程，不对外开放。凡要求参观人防工事的，须持正式介绍信，经市或区人防部门批准后，予以接待。外宾参观按照有关规定执行。严禁参观者拍照。
第二十七条 有关人防工程的建设计划、工程的等级、座标，三防标准、防护措施等重要战术性能和涉及工程机密的图纸、资料、文件，要按保密制度的规定认真保管，严防失泄密和敌特破坏。
第二十八条 要根据国家有关规定，建立健全人防工程档案，并配备专人保管，不得遗失损坏。驻军和区以上指挥、通信工程的档案要交人防部门一份，与维护管理有关部份，要送一份给维护管理单位，以便平时维护，战时使用。
第六章 人防工事管理维护的奖惩
第二十九条 保护人防工事及其设备设施人人有责。要大力宣传对人防工事管理好的单位和个人，对成绩显著者要给予精神鼓励和物质奖励。
第三十条 凡未经人防部门批准，擅自拆除、破坏人防工事的单位或个人，除由损坏单位或个人负责修复或按造价赔偿损失外，并根据情节，按工事造价的百分之二十至百分之五十予以罚款。所收费用交市人防办公室用于人防工程建设和维修。
第三十一条 对危及人防工事安全的单位和个人，情节轻微者给予批评教育，赔偿损失；情节严重、态度恶劣者，除赔偿损失外，有关部门要给予纪律处分，直至追究刑事责任；对蓄意破坏人防工事的，要由司法机关依法予以惩处。
第三十二条 凡不执行人防工事分级管理责任，人防工事造成严重损坏，直接影响平时和战时使用者，要对分管单位的领导人和责任者追究责任，并根据情节给予罚款或处分。对失密或泄密者要按保密条例的有关规定处理。
第七章 附则
第三十三条 各区、县和各单位，可根据本办法，结合实际情况，制定具体实施细则；人防工作重点县城，可参照本办法执行。
第三十四条 本办法自公布之日起施行。如有与上级规定抵触的地方，按上级的规定执行。
1984年6月11日
