关于印发濮阳市城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施办法的通知
河南省濮阳市人民政府办公室
濮政办〔2006〕73 号
关于印发濮阳市城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施办法的通知
各县（区）人民政府，高新区管委会，市人民政府有关部门：
《濮阳市城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实施办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二○○六年十月二十四日
濮阳市城市生活无着的流浪乞讨人员
救助管理实施办法
第一条根据国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《河南省城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理规定》， 结合我市实际，制定本办法。
第二条本意见所称城市生活无着的流浪乞讨人员（下称流浪乞讨人员），是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。
以乞讨为生或者行乞敛财等人员不属于国家规定的救助对象。
第三条开展流浪乞讨人员的救助管理工作，必须严格遵守国家和省、市对流浪乞讨人员救助管理的法规、规章。
第四条市政府依法设立流浪乞讨人员救助管理站（下称救助站）和流浪儿童救助保护中心，县级人民政府根据需要设立救助站和流浪儿童救助保护中心，未设救助机构的县级民政部门应当指定相关股室负责救助工作。
救助站应当具有与救助管理任务相适应的设施、设备和人员。
第五条救助站对流浪乞讨人员的救助，是一项临时性社会救助措施，实行自愿受助、无偿救助。
第六条流浪乞讨人员向救助站求助时，应当依法如实提供
本人的有关情况，救助站应当告知其救助对象的范围和实施救助的内容、时限，询问与救助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。对故意不如实提供有关情况的，不予救助。
救助站对属于救助对象的，应当及时安排救助；对不属于救助对象的，应告知其不予救助的理由。
对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。
第七条救助站应当根据受助人员不同的民事行为能力采取不同的管理方式。对具有完全民事行为能力的人员，实行开放式管理；对无民事行为能力或限制民事行为能力的老年人、未成年人、残疾人实行保护式管理，由工作人员负责照料；对女性求助人员，由女性工作人员负责救助管理。
第八条救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员必需的基本生活和安全需要。受助人员生活标准按照当地城市居民最低生活保障标准执行。
第九条受助人员在救助站期间应当遵守各项管理制度，不得骚扰、辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员；不得毁坏、盗窃公私财物；不得吸毒、赌博；不得携带和私藏危险品、违禁品；不得传播色情、淫秽物品；不得扰乱救助管理工作秩序。
受助人员在救助站内违反管理制度的，救助站工作人员应当及时教育和制止；有违法行为或者有犯罪嫌疑的，救助站应当及时向当地公安机关报告，公安机关应当依法受理并及时处理。
第十条受助人员在救助站内突发急病的，应当及时送医院救治。受助人员在受助期间出现不明原因发热或者有其他传染病可疑症状的，救助站应当及时报告当地疾病预防控制机构，由当地疾病预防控制机构依照相关法律、法规处理。
受助人员在受助期间因病死亡的，救助站应当如实记录有关情况，并向有关单位取得有关手续。医疗、丧葬等费用由其亲属或者所在单位负担；对确实无法查明身份或者没有亲属和单位的，由流入地民政部门按照有关规定处理。属于非正常死亡的，救助站应当及时报告当地公安机关和上级民政部门，由有关部门依照相关法律、法规作出处理。
第十一条救助站对受助人中的救助期限一般不超过10 天，因特殊情况需要延长救助期限的，应当报主管民政部门备案。
受助人员接受救助站提供的必要的救助后，应当离开救助站。无正当理由不离开救助站的，救助站应当终止救助。
救助站对同一救助人在同地的救助，每6 个月一般不超过两次。
第十二条受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。受助人员擅自离开救助站的，视为放弃救助。
第十三条受助人员返回常住户口所在地、住所地或者所在单位时没有交通费的，由救助站按照国家有关规定给予帮助。
第十四条下列受助人员应当由救助站通知其亲属或所在单位派人接领方可离开救助站，如属无亲属、无所在单位或其亲属、所在单位拒不派人接领的，由救助站主管民政部门通知该受助人户籍所在地或者住所所在地民政部门派人接领：
（一）未成年人及其他无民事行为能力或限制民事行为能力人；
（二）不能自理的残疾人；
（三）老年人及其他行动不便的人。
对跨省辖市流浪乞讨人员的接收和安置，应当严格按照国家和省民政部门的有关规定办理，市民政部门应当加强协调。流出地的民政部门不及时按照规定接回流浪乞讨人员时，流入地的民政部门可以根据具体情况安排救助站送回。
流浪乞讨人员流入地的县（区）不得违反规定将受助人员转移至非流出地的其他县（区）。
第十五条救助站的地址和求助电话应当向社会公布。救助站及主管民政部门应当在码头、车站及其他流浪乞讨人员较多的公共场所显著位置设置标志牌，标明救助站所在位置及联系方式，有关部门和单位应当配合和支持。
第十六条救助站应当建立健全岗位责任制、安全责任制和工作人员行为规范等各项制度，实行规范化管理。
救助站应当如实记载受助人员入站、离站、获得救助的情况等，制作救助档案，并妥善保管。
第十七条县级以上人民政府应当加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的领导，建立健全有关部门参加的救助工作协调机制，采取有效措施，及时依法救助流浪乞讨人员。
受助人员住所地的人民政府应当积极采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。
第十八条各级政府有关部门应当按照职责分工，各司其职，密切配合，共同做好流浪乞讨人员的救助管理工作。
各级民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。
各级财政部门应当将救助管理经费（包括机构经费和专项救助经费）列入同级政府财政预算，并确保及时、足额拨付到位。未设立救助站的县，同级财政部门应当安排临时救助经费，用于救助符合规定条件的流浪乞讨人员。
各级卫生行政部门负责流浪乞讨人员中危重病人、精神病人和传染病人的救治，同级民政部门或救助站应当予以协助。在救治管理工作中，要体现以人为本的精神，坚持先救治后救助的原则，保护救治对象的合法权益。卫生行政部门应当指定医院，对流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人和传染病人进行抢救、治疗，待病情基本稳定后，确属需要且符合救助条件的，由医疗单位告知或护送其到救助站求助。抢救、治疗费用由救助站或者民政部门会同本级财政部门核拨。不属于救助对象的，医疗费用可以通过现行城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城乡困难群众医疗救助制度统筹解决。
公安、城管（含城市综合执法部门）以及其他有关行政部门在执行职务时发现或遇到需要救助的流浪乞讨人员，有责任告知其到救助站求助，并应当指明救助站所在位置；对其中的危重病人、精神病人和传染病人应当直接护送到定点医院进行救治；对其中的残疾人、未成年人、老年人或行动不便的其他人员主动求助且符合救助范围的，应当帮助和护送到救助站。
交通部门负责为流浪乞讨人员返回住所或者所在单位提供交通便利。有关交通（运输）单位对救助站或民政部门为流浪乞讨人员购买车、船票时（凭救助站或者县级以上民政部门的证明）给予优先照顾。
第十九条救助站及其工作人员违反本规定的，依照国家流浪乞讨人员救助管理的有关法规、规章处理。
流浪乞讨人员扰乱社会秩序，违反治安管理规定的，由公安机关按照治安管理处罚的法律规定处理；构成犯罪的，由司法机关依法处理。
第二十条本办法自发布之日起施行。
对民事诉讼标的理论的解读
周成泓
[内容摘要]诉讼标的可以从功能和学说史两个方面进行界定，诉讼标的具有重要的理论意义，我国诉讼标的的理论研究存在缺陷，应当重新构建我国的诉讼标的理论。
[关键词]诉讼标的；概念；意义；反思；构建
诉讼标的是大陆法系民事诉讼法学的核心问题之一，具有极为重要的地位。德国和日本的民事诉讼法学学者曾将诉讼标的概念称为民事诉讼的“脊梁骨”，是民事诉讼学法学理论的基础，起到了贯穿及整合整个民事诉讼法学体系的作用。诉讼标的理论不是单纯的诉讼对象问题，它与民事诉讼其他基础理论有着不可分割的牵连，是解决诉的制度，二重起诉的禁止，诉的合并与分割以及既判力理论等诸多问题的理论前提 。[1]
一、诉讼标的的概念及其来源
诉讼标的理论主要集中于大陆法系的德、日两国，至于法国，虽然没有像德国、日本那样持久、激烈的诉讼标的理论的争论，但是诉讼标的的概念和诉讼标的理论在法国民事诉讼中仍然具有十分重要的作用。一般认为，英美法中不存在系统的诉讼标的理论，英美是用诉讼对象（SUBJECT MATTER OF ACTION）这一术语来表达大陆法系中的“诉讼标的”概念。英美并不是经常用SUBJECT MATTER OF ACTION来表述争议的法律关系或原告向被告提出的请求，只是在揭示某一级法院的权限范围（SUBJECT MATTER JURISDICTION）时才用到它； [2]英美一般是通过具体的程序操作是诉讼对象和审理范围确定化，并在此基础商解决既判例范围问题。是大陆法系国家的法律用语，而且主要是理论研究领域的范畴。在英美法系，没有明确的诉讼标的理论，只是通过具体的程序操作使诉讼对象（subject）和审理范围确定变化，并在此基础上解决既判力范围问题。虽说诉讼标的是个十分重要的概念术语，然而大陆法系的民事诉讼法典，却没有对之进行明确定义，这就给学者们对之进行各种解释留下了广泛的空间。不过，其基本含义却是十分明确的，即主要是指原告为了启动诉讼而提出有关自己实体利益的主张 。[2]总体来看，诉讼标的概念有两个方面的来源：
（一）功能方面的来源
诉讼标的概念实际是一种被用来区别、界定纠纷，并对纠纷进行分解加工，或加以重新定义、重新结构的工具，起源于处理解决纠纷的现实需要。与一般的纠纷处理解决不同，由于诉讼的特殊性质，依据一定的框架来区别、分析对象，或对其重新加以定义和结构成为一种制度性要求，这样的形成和加工被认为必须是类型化的，具有普遍适用的性质。而划分诉讼解决具体对象之最小单位的基准或理论框架就是诉讼标的。
（二）学说史上的来源
诉讼标的概念的原型直到19世纪后半期才在德国民事诉讼法学界得以确立，而这一时期正是德国民事诉讼法学本身作为一套独立的学说体系得以确立的阶段。在民事诉讼法学科形成的过程中，作为结构民事诉讼法学理论之基石并起到了贯穿及统合整个体系作用的，就是“诉讼标的”概念。
二、诉讼标的理论在民事诉讼中的意义
日本学者井上治典曾经说过：“诉讼标的概念，对研究民事诉讼法学的学者来讲，就像一座必须经过的桥。” [3]由此可见其在民事诉讼中的意义。笔者以为，诉讼标的理论涉及到了以下重要的理论和实践问题。
(一)诉讼标的是民事诉讼的构成要素，是当事人请求法院审理裁判的对象。民事纠纷进入纠纷程序时，必须要求根据一定的框架来分别对象，或重新将其定义和结构成一种制度性要求，且这种形成和加工被认为是定型化的，具有普遍的性质。划分这种制度要求的最小的单位基准就是诉讼标的，它是民事诉讼的客观要素，是当事人法院和其他诉讼参与人进行诉讼活动的核心。当事人争诉的标的、辩论的实质内容，要求法院裁判的对象就是诉讼标的，法院的调查、审理和裁判的内容也是围绕着诉讼标的来展开的，其他诉讼参与人的诉讼活动也与诉讼标的紧密相连 。[4]
（二）诉讼标的是判定当事人的起诉是否属于重诉的主要根据
无论是大陆法系还是英美法系，三大诉讼都是排斥重诉的，也即原告或上诉人不得就同一事件对同一被告以同一理由两次起诉，否则法院就会以后诉不合法裁定不予受理或者驳回起诉。判定前后诉是否同一，关键是看诉讼标的是否相同。诉讼标的不同，肯定不属于重诉，而诉讼标的是否相同，与诉讼标的理论密切相关。如果对诉讼标的作概略的区分，则形成单一的诉讼标的，此时对同一诉讼标的在形成个别的诉讼请求时，就会涉及到重复起诉的问题。而如果对诉讼标的作细化分析、定义，则形成个别诉讼标的，此时禁止重诉原则就很难得以适用。
（三）诉讼标的是解决诉讼标的合并、分离、变更和追加的关键
当诉讼标的是复数时，法院将其一并审理，就叫做诉的合并。在同一诉讼中当作为审理客体的诉讼标的发生变化时，就发生诉的变更。诉的分离是将一个诉分开为几个诉进行审理，诉的追加是指当事人在起诉的标的之外提出一个或一个以上新的诉。
三、对我国大陆民事诉讼标的理论的反思
（一）从我国民诉理论体系来看，诉讼标的理论的价值似乎只在于说明诉的要素，至于如何用诉讼标的理论来解释诉的合并、变更和追加，如何解释“一事不再理”原则，如何解决当事人适格问题，如何界定法院审理裁判的对象和范围等问题，并没有引起学者们的足够重视，以至于在这些问题上仍旧停留根据民事诉讼法法条进行阐释的注释水平[5]。 正是如此，所以我们可以说，至目前为此，我国的民事诉讼标的理论仍是粗糙的、肤浅的，已有的一些研究基本停留在介绍国外的相关理论成果，然后简单地抛出“适合我国国情的理论体系”，不仅本身未形成完整的理论板块，而且也无法与民事诉讼理论中的其他“板块”进行整合，更无法用来指导司法实践。在我国当前的民事诉讼体制下，当需要判断一个案件是否属于重诉，当事人是否合格，如何处理诉的合并、分离、变更和放弃等问题时，当需要确定审理裁判的对象和范围的时候，法官完全可以不理会已方的极为粗糙的几个民事诉讼法法律条文，而径直凭着自己的感觉作出自认为八九不离十的决断。
（二）任何一种理论都有其生长的土壤，我国学者要构建自己的民事诉讼标的理论，也必须认真考虑我国的具体国情，包括社会现实和理论现实。社会现实包括当前世界范围内的发展趋势、潮流和时代主题，我国现阶段政治、经济、社会、文化等方面的一些情况，如建立政治文明对我国整个法律体系的影响，等等。理论现实，既要关注法学理论的现实，也要关注法学以外学科，如哲学、经济学等学科的理论现实，因为所有的学科都是相通的，都是对人类生活的阐释，只是其侧重点不同而已。就作为民事诉讼的理论基础来讲，我们在构建诉讼标的理论时应当考虑到我国现行民事诉讼法的指导思想、民事诉讼法的基本任务、民事诉讼法的适用范围等。要立基于上述现实，在弄懂外国诉讼标的理论后有选择地进行移植。
此外，我国的民事司法实践也要为创建科学的民事诉讼标的理论作出贡献，要强化“程序公正”意识，彻底改变法院“重实体、轻程序”的观念和做法，逐步实行规范化、精密化司法。
四、对构建我国民事诉讼标的理论的一些设想
在构建我国民诉标的理论时，必须考虑我国的现实国情，如当事人的法律意识和法官的素质并且要注意同民事诉讼理论体系其他板块的协调性。笔者对构建我国民事诉讼标的理论体系的设想如下。
（一）诉讼标的理论研究方法
黑格尔曾经说过：“要理解一个伟大的意义，本身需要有宽广的视野。”要理解民事诉讼的伟大意义，当然也需要宽广的视野。就我国民事诉讼法学界以往的研究来说，存在着视野狭小、思维单一的弊端，往往只是局限于民事诉讼这一个范围，与民事司法实践结合不够，也没有从保障人权这个变化的视野来进行研究。除了要注意程序法和实体法相结合外，笔者以为，还应当重视以下方法。
1.当事人程序基本权保障角度
二战以后，有关宪法和民事诉讼程序关系的学术讨论开始成为民事诉讼法学界的世界级课题，正确理解宪法和民诉法的关系，对于维护合理和公正的法律程序以及丰富人们的法律生活将起到极其重要的现实意义和深远的历史意义[6]。 从现代国家的公共职能立场出发，审判权的意义主要在于保障当事人的诉权和程序基本权，我们在对诉讼标的进行研究时，也必须将保障当事人的程序基本权问题作为根本出发点，无论是在理论的构造还是在司法实践中对具体问题的处理都是如此。
2.理论和实践相结合
长期以来，我国的法学研究脱离了司法实践，脱离了我国的政治、经济、文化、民族传统和法律意识等国情去抽象地研究理论问题。其结果就是要么无法深入，形成体系，要不就是“食洋不化”， 照抄照搬国外的理论。 诉讼标的理论的研究也是如此。
3.抽象与具体相结合
构建一个宏大精致的理论是每一位学者的梦想，然而这是一件十分困难的事情，对民事诉讼法学这样的传统学科来说尤其如此。因此，笔者以为，除了要从我国的具体国情出发对外国相关理论进行借鉴以外，还必须结合司法实践就相关问题进行具体深入的研究。民事诉讼法学发展到今天，要进行“大破大立”已是十分艰难，因此，研究的方向应是紧密结合实践，对实践中新出现的问题作出理论说明。
4.要注意整个民事诉讼理论体系的整合性
一些学者在进行研究时，往往只是局限于某个领域，这在实体法领域有时还勉强行得通，但在诉讼法领域肯定是不行的。诉讼法理论体系中的任何一个“板块”都直接牵连到其他“板块”，要将其中一个抽出来进行单独研究是不可能的。因此，在进行诉讼标的理论研究工作时，我们务必要将之同诉权理论、当事人理论、以及既判力理论等紧密联系起来。否则，构建出来的诉讼标的理论单独看上去似乎很美，但却同整个民诉理论体系相抵触。
（二）各种类诉诉讼标的识别
1.对于给付之诉和确认之诉采用旧实体法说，以实体法律关系和实体法上的权利的主张来定义和识别诉讼标的。其理由如下：
第一、采用旧实体法说便于法院裁判。按照这种学说，法院只需就当事人提出的实体法律关系或者实体权利主张进行审理裁判，其审理范围非常明确，诉讼程序的进行也因而较为流畅，这对我国法官素质不高的国情尤其适合。
第二、便于当事人攻击防御。当事人的攻击防御应当集中于原告所主张的权利或者法律关系，要做到目标集中，这在我国公民法律水平不高、诉讼技能欠缺的情况下，可以避免诸多法律概念和理论的困扰，也可以避免因法律知识的欠缺而导致败诉。
第三、既判力的客观范围明确。按照此说，法院的裁判是以原告主张的具体的权利或者法律关系为对象的，其裁判的既判力自然也仅仅及于该项已经过审理裁判的权利或者法律关系。
2.对于给付之诉、确认之诉和变更之诉应分别界定其诉讼标的的识别标准。此外，因为诉讼功能不同，第一审、第二审和再审程序的诉讼标的也应分别定义和识别，“诉讼标的统一概念否认说”值得借鉴。
3.对于变更之诉和消极的给付之诉，以诉的声明及其形成原因作为识别标准。
因为这两种诉属于诉讼上的形成权和司法消极地权利确认，具有“对世权”的性质，诉的提起者即使对该诉讼不具有现实的利益，但只要有间接的利益，就应当赋予其诉权。所以，这类诉讼即使无实体法依据，也必须给予司法保护，其诉讼标的应当由诉的声明和事实理由共同确定。
4.规定在某些情况下采新实体法说
新实体法说在我国的司法实践中，曾经发挥过积极作用——尽管并非法官们有意采用，如追加某些类似的必要共同诉讼人，更换非正当事人等做法，虽然其中职权主义色彩较浓，但确实有着良好的法律效果和社会效果。笔者以为，这些做法有必要继续坚持，有必要通过民事诉讼立法把过去职权主义制度下表现为新诉讼标的理论的某些做法肯定下来，还应当在某些情况通过判决效力的扩张来解决这一学说带来的诉讼不经济问题。应当鼓励反诉的提起。同时，应当根据新诉讼标的理论改革我国的代表人诉讼制度，而不是搞各个击破，以社会安定为由防止和阻拦公民提起集团诉讼。
注释：
