当代中国的司法独立问题
张志铭
中国自清末修律引入近现代司法制度，司法独立问题就渗透到国人的生活之中。在制度实践上，司法独立作为近现代司法制度的基本要求，艰难而曲折地转化为各种规范设置和实际操作。在观念上，司法独立成为交谈中的优势话语，以及判断有关见解合理与否的一种准据。可以说，自清末以来，无论是在短暂的南京临时政府时期，混乱的北洋政府时期，还是战争频仍的国民政府时期，各种关于合理政制的评点，对行政干预司法、尤其是基层行政司法合一的批判，以及围绕司法党化或党义化的争论等，在很大程度上都是立足于司法独立的原则。因此，即使考虑到那时中国社会在整体发展上的低水平，考虑到中国固有的法律文化传统和其他各种因素的制约，司法独立在认知和实现的程度上都非常有限，但是，作为法制现代化的一个基本标志、以及从事制度正当性证明的一种根据，其意义不容置疑。
天翻地覆，沧海桑田。１９４９年中华人民共和国成立后，随着对旧法统和资产阶级旧法思想的彻底否弃，国人开始了模仿前苏联法制、创建自己的新法制的进程。此时，司法被定位为国家的“刀把子”，其首要甚至惟一的使命就是在政治上实现对敌对分子的专政。司法独立被作为资产阶级的“专利”，在理论上受到批判，在制度实践上被抛弃。尽管自１９７８年以来，经过２０多年的改革开放，中国社会发生了巨大的变化，但是，这种对于司法独立的怀疑和否定的态度，至今没有发生根本的、尤其是自觉的转变。
当然，上述判断并不意味着没有变化，中国社会正经历着一种大的转型。从计划分配到市场配置，从国家一统到国家与社会二元，从观念统制到自由开放的讨论，一切都在变。尤其是在法制方面，随着中国加入全球化进程的加速，随着建立民主和法治国家的目标的确立，以及法制改革特别是司法改革的展开，司法独立的说法也逐渐地、自然而然地回到了人们的日常交谈中。许多研究表明，要解决中国司法所面临的难题、建构合理的司法制度，就必须确立并落实司法独立原则。司法独立应该成为描述中国司法制度特性的一个综合表述，成为塑造和规范中国今后司法制度的一个基本标准。
从中国目前在司法独立方面的认识和制度现状看，至少有以下若干问题值得深入探讨：
１．中国的政制与司法独立的关系。在西方法治发达社会谈论司法独立，都是基于个人自由和三权分立的前提预设。在当代中国谈论司法独立，是否意味着对分权预设的肯定？
２．“独立审判”与司法独立是否能够等同。在有关中国司法改革的研讨中，许多学者往往立足于中国已有的制度实践来阐释司法独立，认为中国宪法规定了“独立审判”，就等于确立了司法独立原则。引发的问题是，“独立审判”与司法独立是否含义相同？什么是界定司法独立的标准？
３．在中国司法改革的场景中，司法独立与司法公正的关系。在有关司法改革的讨论中，可以明显感到两种立场观点的分歧：一种认为，司法公正是司法制度和司法活动的核心，司法改革应该以克服司法腐败低效、确立司法公正为指向；司法没有公正，缺乏社会公信，就根本谈不上什么独立。另一种认为，要克服司法腐败低效、确立司法公正，关键要在观念和制度上确立司法独立；没有司法独立，司法公正就毫无保障。对于这种分歧，应该如何看待？
４．与上面一个问题相关，司法独立是司法者的一种特权，还是国人的一项人权？
在回答这些问题之前，我想首先应该充分肯定司法独立原则的价值合理性。放眼当今世界，司法独立已经成为国际交流中的一种共同的话语，确立和奉行司法独立，已经成为一种国际趋势。１９８５年８月第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过、并经联合国大会决议核准的《关于司法机关独立的基本原则》规定：“司法独立应该由各国以宪法或法律加以保障，尊重并遵守司法独立是所有政府及其他组织的义务。”１９９３年６月２６日世界人权大会通过的《维也纳行动纲领》则将司法独立列为实现人权和可持续发展的一项重要条件。
下面，我想从立场或方法的角度针对性地谈几点看法：
１．在思维的封闭和开放上，立足于开放。如果把司法独立只是与某种法律文化传统、与某种社会和政治制度捆绑在一起，那是一种封闭性的思路，如果以此作为讨论司法独立和中国司法改革的前提预设，则是武断。司法独立与社会政制的关系是论证的结果，而非展开论证的确定前提。考虑到权威国际文件中对司法独立原则与不同宪政架构兼容的可能性的肯定，考虑到当今世界具有不同宪政架构和法律文化传统的国家奉行司法独立原则的实践，我们应该认真探讨司法独立与中国司法制度建构的关系、以及与中国宪政框架如何切合的问题。
２．在全球化的背景下，对于司法独立含义的认识，要立足国际，而不能囿于国内。在一个全球化和多样性并行发展的时代，像人权、民主政治、法治等用语一样，伴随各国普遍采纳司法独立概念而来的也是对定义权的争夺，即什么是司法独立？什么是有关国际文件中所说的司法独立各项一般要求的确切含义？例如，法院和法官在什么程度上应该独立于行政、立法和其他任何组织或个人？什么是法官不参与政治讨论或非司法讨论的确切含义？法官不受罢免的具体条件和程序是什么？法官的职务行为不受追究是绝对的吗？法官应该获得怎样的报酬才足以免于生活之忧和腐败的诱惑？什么是司法决定的终极性？等等。但是，争论不可能是无限制的。应该清楚地看到，我们的“独立审判”与国际社会所说的“司法独立”，在形式和内容性质上还是有较大的差距。
３．在中国司法改革的背景下，对于司法独立和司法公正的关系，应该立足于动态分析，而非静态纠缠。从较为终极的意义上说，司法公正是司法制度和司法活动的核心所在，司法独立则是达致司法公正的基本保障。但是，从阶段性的情况看，或者说从中国目前的司法现状看，它们两者之间却有一种互为因果、互为实现条件的关系。按照系统理论，一个组织的自治以该组织的良性运转和具备自我净化的能力为前提。一个积弊丛生，缺乏社会认同的组织不可能获得独立的地位，即使获得也不能持久。中国的司法改革和司法制度建设，必须在司法公正和司法独立之间创造一种良性循环的态势。司法的公正和独立只有有机地结合，才能在一个“司法权的巨大作用已经获得世界范围的承认”的情况下，构成“司法职能在每一个国家的合理性和合法性的标志”。
４．为此，要特别强调司法独立不是司法者的一种特权，而是国人的一项基本人权。独立的司法是实行法治的民主自由社会的一个必不可少的要求。这种独立意味着司法功能的行使不受行政或立法部门的干涉，但并不意味着法官有权恣意妄为。司法独立更多的是正义的享受者的一项人权，而不是司法者自身的一项特权。
（作者系中国社科院法学所研究员、博士生导师）
长沙市城市道路车辆通行若干规定
湖南省长沙市人大常委会
长沙市城市道路车辆通行若干规定
（2008年12月26日长沙市第十三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过，2009年3月26日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议批准 根据2011年4月27日长沙市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议《关于修改〈长沙市城市道路车辆通行若干规定〉的决定》修正， 2011年5月27日湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）
第一条 为规范城市道路车辆通行秩序，保障城市道路交通有序、安全、畅通，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《湖南省实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本市市区内摩托车、电动车、电动自行车、货运机动车的通行管理，适用本规定。
本规定所称电动车是指以电力驱动、不具备脚踏骑行功能的两轮或者三轮道路车辆，但符合国家安全技术标准的残疾人机动轮椅车除外。
第三条 市人民政府应当坚持城市道路建设与管理相结合的原则，加强城市道路车辆通行管理工作，科学、系统规划城市交通，加大城市公共交通投入，保障市民出行需要。
市公安机关交通管理部门负责本市市区内摩托车、电动车、电动自行车、货运机动车的通行管理工作。
市交通、城管、公用事业、财政、工商、质监等行政管理部门应当依据各自职责，配合做好相关管理工作。
第四条 摩托车、电动车、电动自行车、货运机动车驾驶人应当自觉遵守交通规则，服从交通警察的指挥和管理。
第五条 根据城市中心区域的道路状况和交通流量，可以限制、禁止摩托车和其他车辆的通行。具体道路、时间、车辆种类等，由市公安机关交通管理部门确定并予以公告。
第六条 本规定实施前已购电动车的所有人应当凭合法有效的资料，依照公安机关交通管理部门的具体规定办理备案手续。对已备案的电动车由公安机关交通管理部门统一临时编号，发放编号牌和行车证。按规定悬挂编号牌的电动车，在确保安全驾驶的前提下方能上道路行驶，最高时速不得超过二十五公里。
鼓励保险公司开展电动车、电动自行车道路交通安全事故责任保险业务。
第七条 本市市区内实行电动车总量控制制度。具体措施由市公安机关交通管理部门根据道路状况和交通流量制定。
第八条 符合国家安全技术标准的电动自行车，应当按照《湖南省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》的规定，登记上牌后，由公安机关交通管理部门发放行驶证方能上道路行驶，最高时速不得超过十五公里。
不符合国家安全技术标准的电动自行车，禁止销售、上道路行驶。
第九条 公安机关交通管理部门对电动车备案、编号、发放编号牌、行车证和电动自行车登记上牌、发放行驶证不收取费用。
第十条 电动车、电动自行车上道路行驶应当遵守以下规定：
（一）在非机动车道内行驶，没有划分非机动车道的道路，应在距右侧道路边缘一点五米的范围内行驶；
（二）载物高度从地面起不得超过一点五米，宽度左右各不得超出车把零点一五米，长度前端不得超出车轮，后端不得超出车身零点三米；
（三）电动车驾驶人必须年满十八周岁，电动自行车驾驶人必须年满十六周岁；
（四）电动车驾驶人不得饮酒后驾驶，电动自行车驾驶人不得醉酒驾驶；
（五）电动车、电动自行车驾驶人不得接听手机、戴耳机；
（六）电动车必须悬挂编号牌，电动自行车必须悬挂号牌；电动车编号牌和电动自行车号牌应安装在车辆正前方；
（七）随车携带电动车行车证、电动自行车行驶证；
（八）不得加装固定遮阳遮雨装置、电瓶等妨碍道路交通安全通行的装置；
（九）电动车可以搭乘一名六周岁至十二周岁且身高不超过一百五十五厘米的未成年人，禁止搭乘未达到六周岁、超过十二周岁或者身高超过一百五十五厘米的人员。
（十）禁止电动车、电动自行车从事客运经营。
第十一条 电动车上道路行驶时还应当遵守下列规定：
（一）通过有交通信号（含交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥，下同）控制的交叉路口，遇有放行信号时，让先于本放行信号放行的车辆、行人先行；遇有交通警察现场指挥时，服从交通警察指挥；
（二）通过没有交通信号控制的交叉路口，在路口外慢行或者停车?t望，让右方道路的来车先行；
（三）相对方向行驶的右转弯的车辆让左转弯的车辆先行；
（四）与相邻行驶的车辆保持安全距离，在与行人混行的道路上或者行经人行横道时避让行人；
（五）设有转向灯的，转弯前开启转向灯；
（六）制动器失效的，下车推行。
第十二条 电动车、电动自行车停放和临时停车不得妨碍其他车辆和行人通行。政府有关部门已划定指定停放地点的，应当在指定地点停放。
禁止电动车、电动自行车在交叉路口、公共汽车站、医院及学校门前、公共广场出入口以及距离上述地点五十米范围内的路段和设有禁止停车标志、标线的路段停放。
第十三条 交通警察执行职务时，对电动车、电动自行车驾驶人可能达不到规定驾驶年龄的，可以依法查验驾驶人年龄，驾驶人应当配合。驾驶人不能当场提供年龄证明的，由公安机关交通管理部门暂时扣留车辆至指定场所；当事人提供年龄证明并达到驾驶年龄的，应当及时退还车辆。
第十四条 在市区内限制货运机动车上道路行驶。
市区内实行分区域限时货运制度。货运机动车确有需要在禁行时间、路段内行驶的，应到公安机关交通管理部门办理通行手续。
第十五条 驾驶货运机动车应当遵守以下规定：
（一）不得在禁止通行的路段、时段行驶；
（二）不得安装、使用妨碍交通安全的光电设备、高音喇叭及其他装置；
（三）不得安装、使用可变式号牌；
（四）法律、法规有关机动车通行的其他规定。
第十六条 摩托车驾驶人违反禁止通行规定的，由公安机关交通管理部门对驾驶人处以一百元罚款，并暂时扣留车辆至指定场所。摩托车驾驶人接受处罚后，公安机关交通管理部门应当退还车辆。
第十七条 电动车、电动自行车驾驶人有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处以五十元罚款；拒绝接受罚款处罚的，可以暂时扣留车辆至指定场所。驾驶人接受处罚后，公安机关交通管理部门应当退还车辆：
（一）驾驶电动车时速超过二十五公里或者驾驶电动自行车时速超过十五公里的；
（二）驾驶电动车、电动自行车未在非机动车道内行驶或者未在没有划分非机动车道的道路距右侧道路边缘一点五米的范围内行驶的；
（三）驾驶电动车、电动自行车载物高度从地面起超过一点五米、宽度左右超出车把零点一五米、长度前端超出车轮或者后端超出车身零点三米的；
（四）驾驶电动车不按交通信号通行的；
（五）饮酒后驾驶电动车的；
（六）驾驶电动车、电动自行车上道路行驶时接听手机、戴耳机的；
（七）驾驶加装有固定遮阳遮雨装置、电瓶等妨碍交通安全通行装置的电动自行车上道路行驶的；
（八）驾驶未悬挂牌照的电动自行车上道路行驶的；
（九）使用伪造、变造或者使用其他电动自行车号牌、行驶证的；
（十）驾驶电动车未按规定让行的；
（十一） 驾驶电动车、电动自行车未随车携带行车证、行驶证的；
（十二）驾驶电动车、电动自行车不按规定停放或者临时停车的。
驾驶人有前款第九项行为的，由公安机关交通管理部门依法收缴伪造的电动自行车号牌、行驶证。
第十八条 电动车、电动自行车驾驶人未达到驾驶年龄的，由公安机关交通管理部门处以五十元罚款，并暂时扣留车辆至指定场所，依法处罚后退还车辆。
电动自行车驾驶人醉酒驾驶的，由公安机关交通管理部门对驾驶人处以五十元罚款，并暂时扣留车辆至指定场所，待安全隐患消除并进行处罚后退还车辆。
第十九条 电动车驾驶人有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门暂时扣留车辆并处五十元以上二百元以下罚款处罚，依法处罚后退还车辆：
（一）驾驶加装有固定遮阳遮雨装置、电瓶等妨碍交通安全通行装置的电动车上道路行驶的；
（二）驾驶未悬挂编号牌的电动车上道路行驶的；
（三）使用伪造、变造或者使用其他电动车编号牌、行车证的；
（四）驾驶电动车搭乘未达到六周岁、超过十二周岁或者身高超过一百五十五厘米人员的；
（五）电动车驾驶人醉酒驾驶的。
驾驶人有前款第一项行为的，由公安机关交通管理部门强制拆除非法装置，并予以收缴；有前款第三项行为的，由公安机关交通管理部门依法收缴伪造的电动车编号牌、行车证；有前款第五项行为的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒。
第二十条 货运机动车驾驶人违反禁止通行规定或者安装、使用妨碍交通安全的光电设备、高音喇叭及其他装置的，由公安机关交通管理部门对驾驶人处以一百元罚款；安装、使用可变式号牌的，由公安机关交通管理部门对驾驶人处以五百元以上二千元以下罚款。
第二十一条 公安机关交通管理部门依法扣留电动车、电动自行车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。
公安机关交通管理部门对被扣留的车辆应当妥善保管，不得使用。
当事人在规定期限内接受处理的，公安机关交通管理部门应当及时退还车辆；逾期不来接受处理，并经公告三个月仍不来接受处理的，公安机关交通管理部门对扣留车辆依法处理。
第二十二条 交通警察有下列行为之一的，依法给予行政处分：
（一）对不符合条件的电动车备案、编号、发放编号牌的；
（二）违法扣留摩托车、电动车、电动自行车的；
（三）使用被依法扣留的摩托车、电动车、电动自行车的；
（四）当场收取罚款不开具合法收据或者不如实填写罚款数额的；
（五）对陈述和申辩的当事人加重处罚的；
（六）不履行法定职责的。
第二十三条 当事人对公安机关交通管理部门的行政处罚决定或者行政强制措施决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十四条 本规定自2009年5月1日起施行。
