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美国次贷危机对我国金融监管立法的启示

尹振国


　　美国次贷危机又称次级房贷危机，它是一场发生在美国，因次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市急剧动荡引发的风暴。这一风暴迅速席卷全球，演变成全球性的金融危机。分析美国次贷危机发生的原因，我们可以发现，美国次贷市场法律制度上存在着许多缺陷，如金融监管机构的不统一性、信用评级机构的倾向性、结构性信贷工具的不透明性、资本市场信息披露的不完整性等问题。此此金融危机必将引起全球金融监管机构的重现审视：以前的法律制度的缺陷在哪里？怎样处理金融安全和效率两者的关系？

一、美国次贷危机发生的背景

　　所谓的次贷，即次级抵押贷款（Sub-prime Mortgage）,指贷款机构（主要是银行）向信用记录较差的客户发放的贷款。在本次危机中，特指次级房屋抵押贷款。在美国的信用体系下，无信用记录的或者信用记录较差的客户一般很难从正常的渠道贷款，他们只能从次级贷款市场寻求贷款。前几年，美国楼市火热的时候，很多银行或按揭公司为扩张业务，获得更高的报酬，纷纷介入房贷业务[1] 由于该种贷款的信用级别的要求低于普通优惠贷款，其利息比较高，因此其内在的风险也就相应高于普通贷款。
　　上世纪30年代的经济大萧条不仅使美国的经济遭受重创，而且也是许多低收入人群无家可归，于是“让每一个家庭都能在适宜的环境中拥有一个家”，称为美国住房政策的基本目标，并写进了1949年通过的《住房法案》的序言中[2] 在此后的半个多世纪里，美国联邦和州政府不仅通过公共住房信贷、税收减免等政策鼓励人们购房，通过公共住房、住房券等政策让中低收入人群能够租得起房子，甚至还通过合作建房和公有住房等途径来解决国民的住房问题。[3] 在进入21世纪以后，美国政府调整了住房政策，由以往的售、租、合作和共有住房等多种措施并举转向以售为主。这一时期，美国的住宅商品化的程度很高，私人拥有住宅约占98.5%。
　　自美国的网络经济的泡沫破灭和“9.11”事件后，为刺激经济增长，防止经济衰退，美国联邦储备委员会不断地降息，使联邦的基金利率降到了1%，同时鼓励中低收入者买房。这一措施极大地刺激了美国的国内消费特别是房地产消费。中低收入者买房的主要方式是通过银行贷款。但是一般的信贷机构不愿意为中低收入者提供贷款保险，因为他们的偿付能力有限，贷款风险大。这时，政府出面为中低收入者提供贷款保险，一方面降低了银行的风险，同时也让更多的中低收入者买得起房。购房的中低收入者在享受贷款保险的同时，还可以获得税收抵扣、利息优惠等优惠政策。
　　从2001年起到2004年，美国联邦储备委员会一直在降息，从6.5%下降到1%，而利率降到了40年来的最低点，加上优惠的住房政策，美国人的购房热情不断升温，这也迎合了美国的住房政策。这一时期，美国的房价不断上涨，由此催生了次级贷款市场的繁荣，金融机构尽量降低贷款标准，降低借贷者初期偿债负担，甚至出现零首付的现象。金融监管机构也放松了监管。截止2006年，美国次级抵押贷款余额为6000亿美元，占房贷的21%。一般来说，如果房价上涨贷款人可以用不断升值的房屋作抵押，进行再融资或者卖掉房屋偿还次级贷款。但是，如果利率不断上涨、房价下跌，则中低收入者不能偿还房贷，由此引发次贷危机。
　　2004年6月至2006年6月，由于经济复苏，通货膨胀的迹象显现，美国联邦储备委员会连续17次加息。同时，美国的房地产市场开始衰退，房价下降。在利息上升和房价下跌的双重打击下，人们期望用贷款买来的房子再融资以支付原来的贷款也变得不可能了，于是贷款违约率不断上升，最终引发经济危机。由于美国的房屋按揭贷款大多通过证券化后向市场发行，次贷违约风险迅速向外释放并向外传导，终于引发了全球性的金融危机。

二、美国金融监管方面的缺陷

　　美国次贷危机的发生过程显示，“金融体系系统性风险的来源已经发生了变化，规模巨大但缺乏监管的金融衍生产品和结构性产品，以及与这些产品相关却基本上不受监管的特殊目的实体、投资银行、对冲基金等金融机构，都可能引发系统性风险。而为金融市场有效运行而设计的监管、机构风险管理模式、会计准则、产品评级等金融制度，存在严重缺陷。”[4] 具体而言，美国金融监管方面的漏洞和缺陷有：

（一）监管体系分散、政出多门

　　美国作为一个联邦制国家，有着分权制衡的历史传统，金融监管机构也是如此：商业银行的监管权分散在联邦政府和各州政府手中，联邦储备银行监管成员银行、联邦存款保险局监管非联储成员，各州的银行局负责监管州立银行；在美国住房融资体系中举足轻重的房利美和房地美由联邦融资局监督，专司房贷的储贷机构由储贷监管局监管。[4]这容易导致监管盲点、协调困难与监管套利，一些新型放贷机构和评级机构基本上没有法律监管。

（二）法律监管的放松孕育了次贷危机

　　20世纪80年代以来，在自由市场经济政策的影响下，美国兴起了一场以“放松监管”为标志的金融监管法治改革。
　　1980年美国国会通过《存款机构放松监管和货币控制法》，该法取消了抵押贷款的利率上限，容许房贷机构以高利息、高费率向低收入者放贷，以补偿放贷机构的贷款风险。1982年美国国会通过《可选择抵押交易平价法》，规定放贷机构可采用浮动利率放贷和气球式支付。1986年美国国会通过《税改法》，该法案为资产支持证券提供了合理的税收结构体系。1999年，美国国会颁布《金融服务现代化法》，彻底打破了分业经营、分业监管的格局。2000年美国国会通过《商品期货现代化法》，彻底废除了对包括信用违约掉期在内的金融衍生产品的规制与监管。

（三）次贷评级机构难以保持中立性

　　长期以来，信用评级机构以其中立的立场对金融产品做出客观的评级结果，其结果被广大的投资者所接受并作为投资决策的主要依据。但是，这次美国次贷危机发生后，信用评级机构的公信力受到了广泛的质疑。因为信用评级服务是有偿服务，而评级的费用不是有投资者支付，而是有被评级机构即债券的发行者支付。一方面，为吸引更多的客户，评级机构很可能会给其评较高等级的信用评级，从而误导投资者，造成投资者的损失；另一方面，评级机构对于债券发行者所提供的资料并没有进行严格的审核并发现其中的问题。事实上，在这次危机之前，信用评级机构涉嫌将与传统AAA级债券不同的新式及复杂性投资产品评价为AAA级，以此赚取投资银行的费用。著名投资银行美林的分析员在五天之内将全美最大房屋按揭公司美国国家金融服务公司的评级，由“买入”降至“沽出”，在市场对美国次贷危机的真实风险难以估计的情况下，美林分析员突然改口，导致没有股市随之出现暴跌。

（四）贷款机构放松信贷标准

　　美国的房屋贷款机构对此次次贷危机的产生应当承担重大的责任，正是他们在发放贷款的过程中以及在向投资者发行债券过程中实施了一些违规甚至违法的操作行为，直接导致危机的形成。在房贷过程中，房贷机构放松了信贷条件，甚至推出“零首付”、“零文件”等贷款扩张，不查收入、不查资产、贷款人可以在没有资金的情况下购房，仅需声明其收入情况，无需提供收入证明。一些贷款公司甚至编造虚假信息使不合格的贷款人的借款申请获得通过。这使得大量低信用的人获得了大量的贷款，形成了巨大的信贷风险。

（五）信息披露不充分，甚至是虚假披露

　　在激激烈的市场竞争中，为了尽可能地多发贷款赚取利息，贷款机构往往有意不向借贷人真实、充分地披露有关次级抵押贷款的风险，有的甚至使用欺诈手段诱导贷款申请人借款。为了吸引客户，许多银行甚至推出“零文件”贷款方式，即申请人仅需申报其收入情况无需证明也能获得贷款，这导致许多信用十分低的人获得了贷款。

三、美国次贷危机对我国金融监管立法的启示

　　虽然由于我国相对封闭的金融体制，我国国的金融市场并未受到太大的冲击 但是我国目前相似的楼市背景、利率环境，同样酝酿着极大的房贷风险，如果不引起足够的重视，中国金融体系难保不发生类似的危机。在现代市场经济高度发展的今天，经济金融化是必然的趋势，但是金融领域之中所蕴含的巨大风险性、脆弱性、相关性值得我们高度重视。经济越发达，就越需要严格的监管。现代经济是法治经济，除了利用经济手段对金融进行调节外，借助法律手段也是十分重要的。鉴于美国的次贷危机的教训，我们在设计金融法律监管制度时，要注意以下几点：

(一)综合经营，统一监管

　　我们目前金融监管权的主体是“一行三会”，即人民银行、银监会、证监会、保监会。根据金融监管机构的组织机构，金融监管模式可分为分业监管、统一监管、伞式监管等多种类型。我国目前总体上处于分业经营、分业监管状态。分业经营总体上有利于金融的稳健运行，针对不同的经营领域实行相应监管，有利于维护市场的公平竞争，但分业经营也可能限制业务范围，削弱金融机构的竞争力。分业监管有利于分工监管，适应现行的金融机构模式，但会出现政出多门、难以协调统一的问题。从长远的角度考虑，我国可以借鉴英国2000年通过的《金融服务与市场法》FSA的模式，成立独立的国家监管委员会，负责统筹所有的金融监管，取消银监会、证监会、保监会等专业监管机构的独立地位；此外，另设协调部负责协调工作。统一监管模式把原来的各监管机构整合在一起，达到协同效力，提高监管效率，避免监管重复和监管真空。[5]

（二）完善金融创新的相关法律，弥补市场监管的不足

梁丽申请国家赔偿，资深法律人抱头痛哭？

龙城飞将


　　梁丽虽获自由，但仍是“犯罪嫌疑人”。按照深圳检方和公安方面撤消案件时的决定，她涉嫌侵占罪，属自诉案件。谁知案件波澜未平，不知好歹的梁丽，被关押了九个多月好不容易获得自由还自不量力，居然想要申请国家赔偿！梁丽这一表态，如一石激起千层浪，又引起网络上的热议，尤其是这一消息刚一披露，就有资深法律人士杨兴录“拍桌痛骂、抱头痛哭”、如丧考妣。看来，梁丽到底有没有权利申请国家赔偿，能不能申请得到是值得人民再关注一阵了。

一、梁丽有没有权利申请国家赔偿？

　　梁丽有没有权利申请国家赔偿？这取决于公安机关对她拘留、检察院批准对她逮捕是否有错。“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；（二）对没有犯罪事实的人错误逮捕的” 。
　　梁丽之所以想申请国家赔偿，是她认为自己的情况符合《国家赔偿法》的规定，她不是犯了盗窃罪，公安机关错误地拘留了她，检察机关错误地批准逮捕她。
　　梁丽案的受理律师司贤利认为，公安机关下达撤案决定书，意味着整个案件至此结束。鉴于司法机关作出撤案决定，意味着案件不成立，也意味着梁丽被“无故羁押了9个月”。
　　可见，公安和检察机关有没有错误地拘留和逮捕她，就成了她能否获得家赔偿的关键。

二、梁丽被释放后是不是侵占罪的“犯罪嫌疑人”？

　　欲知公安和检察院有没有错误地拘留或逮捕梁丽，要看梁丽是不是侵占罪的“犯罪嫌疑人”。
　　检察院认为梁丽构成侵占罪。2009年9月25日，检察官向梁丽宣读了解除取保候审决定，并告知梁丽，此案构成盗窃罪证据不足，但构成侵占罪。检方并未作出不起诉决定书。这就意味着，对梁丽只地解除取保候审，并没有说不起诉她。
　　公安局认为梁丽构构成侵占罪。深圳市公安局机场分局于10月10日签发的《撤销案件决定书》内容为：“我局办理的12.9盗窃案因自诉案件，由人民法院直接受理……决定撤销此案”。公安局的此份决定上仍然称梁丽为“犯罪嫌疑人”，这就意味着，公安对她撤消案件了，她还是脱离不了可能被问罪的干系。
　　这说明，梁丽在司法机关仍旧挂着号，仍是“犯罪嫌疑人”。只不过是由盗窃罪的“犯罪嫌疑人”转为“侵占罪”的“犯罪嫌疑人”。
　　梁丽本人对说法非常气愤，她说“你们关了我9个多月，现在都证明我不是盗窃了，为什么还说我是犯罪嫌疑人？”
　　从法律上，梁丽是不是仍然戴着“犯罪嫌疑人”的桂冠，是她能否获得国家赔偿的关键。

三、梁丽案件是否属于不能获得国家赔偿的范围？

　　我国有关法律规定，依照刑事诉讼法第十五条规定“不追究刑事责任的人被羁押的”，“国家不承担赔偿责任” 。
　　有人认为，这些规定适合于梁丽：“依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的”，“不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪” 。
金卡律师事务所深圳分所张兴彬律师认为，梁丽案属自诉案件，因为受害人没有向梁丽进行起诉，依法梁丽不能获得国家赔偿 。
　　问题是，如果珠宝的主人向法院起诉了梁丽，但法院最后判决梁丽的侵占罪不成立，梁丽能否获得国家赔偿呢？在这种情况下再看深圳检方和警方仍给梁丽留着一个“犯罪嫌疑人”的尾巴意义何在呢？
显然，这样做的目的就是堵住梁丽可能申请国家赔偿的通道。

四、应从法律规定和程序方面
　　对梁丽是否构成侵占罪进行界定，梁丽能否获得国家赔偿的问题，现在就转化为梁丽到底是不是构成侵占罪。
　　检方和警方说梁丽构成侵占罪，梁丽自己不承认。哪方的说法有法律依据？
　　界定侵占罪，不能凭个人感情，不能凭道德规范。涉及到一个人的人身自由的定罪刑罚，一定要依据法律的严格规定，或依法律规定的程序进行。
　　至此，人们就可以提出疑问了，我国刑法明确规定，“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑” ，那么检方和公安根据什么判定梁丽构成侵占罪？
　　侵占罪的根本特征是“拒不归还”，深圳检方与公安是如何界定的呢？
　　既然侵占罪属自诉案件，对梁丽是否犯有侵占罪是由公安与检方决定，还是由法院决定？
　　显然，既然属自诉案件，深圳检方和公安给梁丽行为的性质的定性就是无效的，若经过300万元珠宝主人的起诉，经过法院判决梁丽侵占罪成立，才可以从法律上确认梁丽构成侵占罪。若未经法院判决而确认梁丽构成侵占罪，是违反了刑法第3条的规定。
　　何为拒不归还？正如何兵教授所言，刑法上没有直接的具体的规定。
　　任何一个国家，对刑事案件的处理都是十分谨慎的，规定的条件是十分严格的。我们是人民当家作主的社会主义国家，我们的国家理念是全体人民参与的共和国，它的基本含义就是人民共同决定重大事项。我们的国家把司法权委托给了司法机关，就是说，司法机关并不是自己有权怎样，而是全体人民委托他们怎样做。在目前的社会制度与法律框架下，人民只要求他们依法开展司法活动，要求司法活动不要越界。越界的司法就是违法的司法。
　　因此，遇到许霆和梁丽这样的案件，一定要遵循法律的规定进行处理。对是否涉嫌侵占罪，法律又没有明确规定的情况下，必须经过一定的法律程序，才可以确认一个人是否“拒”不归还，是否以侵占罪定罪。
　　应当遵从这样的思路处理这样的案件：
　　第一、财物的受损人直接找到拾得该财物的人索要。若拾得人归还了财物，不能认定为侵占罪，同时，受损人还应当对拾得人有所感谢的表示。
　　第二、财物的受损人直接找到拾得该财物的人索要，拾得人不给。受损人应当提起民事诉讼，以不当得利要求拾得人归还。若判决生效后拾得归还了财物，不能认定为侵占罪。
　　第三、若财物的受损人起诉并拿到判决书，拾得人仍不归还，受损人可以申请法院强制执行。若强制执行时顺利找到了财物，受损人不再有损失，亦不能定性为侵占罪。
　　第四、若财物受损人起诉并拿到判决书，经强制执行仍不隐匿财物拒不归还，方可界定为拾得人犯了侵占罪。
　　根据刑法的基本原则，对犯罪嫌疑人进行刑事处罚时必须事实清楚，证据确凿，法律规定明晰。根据刑法的谦抑性原则，能用民法解决的，尽量不用刑法。罪刑已经确定的情况下能轻判的不应科以重刑。
　　重要的是，尤其不能使用一些法学家们的解释对一个人决定是否定罪。我早就主张，在起诉与法院审理阶段没有疑难案件，法律规定为罪的行为就定罪，没有规定为罪的行为就不定罪，或者不起诉，或者进行无罪宣判。实际上这是法律的规定。司法人员这样做了，就是在司法领域遵从了法律的规定。不这样做，在法无明文规定的情况下依据法理强行定罪，是违法的司法。
　　我国法律还规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪” ，但部分法学专家、深圳检方和警方已经给梁丽“定”了侵占罪，这种定性有多少法律效力？