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试论政府的征收决定何时“生效”

【 摘 要 】 《物权法》规定人民政府的征收决定可以产生物权变动，物权变动的时间依据人民政府征收决定的生效时间为标准。纵观我国现行立法并没有法律对征收决定的生效时间作出明确规定。因此在实际征收过程中就涉及到公共利益与老百姓利益的关系问题。公共利益的需要自当优先考虑，但老百姓的利益亦是不能忽略的方面。

【关 键 词】 征收决定 生效时间 司法救济

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……。”征收是指国家基于公共利益的需要，政府依据法律规定的权限和程序以行政命令的方式强制性地将单位或个人财产所有权或其他财产权变为国家所有并依法给予相应权利人以补偿的行为。它是一种基于非法律行为发生的物权变动，具有强制性。根据《物权法》第42条的规定，征收必须符合三个限制条件：第一，必须是为了公共利益的需要；第二，必须依照法律规定的权限和程序进行征收；第三，必须依法给予补偿。对于第三个条件可以更加明细到以下几个方面：首先，征收集体所有的土地，应当依法按照《土地管理法》第47条第2款、《土地管理法实施条例》第26条规定的包括土地补偿费，安置补偿费，地上附着物和青苗补偿费以及其他有关费用进行足额补偿；其次，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿；最后，征收个人住宅应当依法保障被征收人的居住条件。因此，只有这三个条件都具备以后，征收完成才可以生效。由此看出，尽管征收是被国家许可的行为，但这并不意味着政府可以为所欲为，滥用权力。此三个限制条件也是对老百姓利益的关注。但是法律并未对政府的征收决定的生效时间明确规定，那么，到底政府的征收决定应当何时生效呢？
一种观点认为，人民政府进行征收时作出征收决定，当征收决定送达被征收人时即发生法律效力。被征收的集体土地，单位、个人的房屋及其他不动产自征收决定送达时转移给国家。另一种观点认为，仅仅由政府作出征收决定，还不能当然导致征收决定的生效。必须在征收补偿完成之后并且被征收人对征收决定未提出行政复议或诉讼，或者提起了行政复议或诉讼后原征收决定被维持的，才能认为征收决定发生了效力。笔者认为，观其政府征收决定的生效时间，应该充分结合《物权法》第28条、第42条的规定来认定，这是我们在实践中必须谨慎而严格把握的事情。倘若只是作出或者公告征收决定，而被征人对此决定存有疑虑或者异议，或者此决定作出或者公告之时当事人各方仍然在为征收补偿进行协调，或者已经达成一致但被征收人的补偿费因各种原因而没有到位或全部到位等情形之下，被征收人的物权就已经转移给了国家，此时对被征收人的财产利益何以得到保证？凡此种种，笔者认为，出于对被征收人合法利益的维护，政府的征收决定生效之时始生于被征收人得到充足补偿且补偿费全部到位之日。
鉴于《物权法》关于政府的征收决定的生效时间规定不明确，有人提出建立配套的法律法规来完善《物权法》，此建议对于有效解决上述问题，更大程度的保护广大老百姓的利益有重要的意义。其实，引起上述问题的主要原因在于《物权法》对“公共利益”没有作出明确的界定，征收权限和程序的法律性规定尚很缺乏等等因素，导致老百姓得不到应有的补偿或者补偿迟迟不能到位。简言之，现今缺乏一个保障老百姓充分对抗政府违反权限、程序征收行为的司法救济渠道。比如修改《土地管理法》或者修改《土地管理法实施条例》，制定《征收征用法》等等配套法律法规，建立起一套完整的政府征收法律体系。因此，通过配套的法律法规为老百姓开辟一个行使保障自己合法权益的正当途径，进而为社会的和谐安定作出贡献大有裨益。
我国目前正处在社会大转型，经济大发展的时期，因政府征收导致的不动产物权变动及其由此引发的争议、纠纷会逐渐增多。我们在此期待法律法规的完善，以规范政府的征收行为，保障被征收人的合法权益。因为，关注民生乃是重中之重。


作者：吴纪树
国家发展和改革委员会 水利部 卫生部 教育部


关于做好农村学校饮水安全工程建设工作的通知

发改农经[2005]1592号


各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委、水利厅（局）、卫生厅（局）、教育厅（委、局）：
农村学校饮水安全是整个农村饮水安全工作的重要组成部分。党中央、国务院对农村学校饮水安全工作非常重视，国务院领导同志多次就做好这项工作作出批示。国家发展改革委、水利部、卫生部在《关于进一步做好农村饮水安全工程建设工作的通知》（发改农经〔2005〕920号，以下简称《通知》）中明确要求各地要建设好农村学校的饮水安全工程，保证学生喝上符合卫生标准的水。为贯彻国务院领导同志指示精神，具体落实三部委《通知》要求，切实解决农村学生饮水卫生安全问题，现就做好农村学校饮水安全工程建设工作有关事项通知如下：
一、加强领导，统筹规划。各有关地方发展改革、水利、卫生、教育行政部门，要从保障青少年学生身体健康和生命安全、维护群众根本利益的高度出发，充分认识做好农村学校饮水安全工程建设工作的重要性和迫切性，加强对这项工作的领导。要采取切实有效的措施，抓紧实施已列入经国务院批准的《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》范围内的农村学校饮水安全工程建设，确保工程按计划竣工发挥效益。
各有关省、自治区、直辖市在编制“十一五”及以后的农村饮水安全工程建设规划时，应将农村学校饮水安全工程作为建设重点统筹纳入其中。在年度当中实施的建设项目，必须符合规划，并按照建设程序做好前期工作和履行审批手续。
二、明确责任、密切配合。三部委《通知》已经规定了各级发展改革、水利、卫生部门在农村饮水安全工程建设工作中的责任，以此为基础，在农村学校饮水安全工程建设中，发展改革部门要承担起规划实施的监督职能，确保农村学校饮水安全工程建设纳入规划统一实施；水利部门在编制工程项目的可行性研究报告和初步设计时，还要充分征求教育部门的意见；卫生部门要同时做好农村学校饮水水质监测、检测；教育部门要及时提出农村学校饮水安全工程建设的建议，并在工程项目的实施过程中，积极负责做好配合工作。
三、强化宣传、巩固成果。存在饮水安全问题的农村地区，大多基础条件落后，群众饮水健康意识差，因此，在农村学校中向学生传授饮水卫生安全、水源环境保护以及节水知识，并通过学生将有关知识传递给家庭和社区，具有十分重要的意义。各级教育部门应当结合农村学校饮水安全工程建设，重视做好相关知识的宣传和教育工作，以推动广大农村居民提高相关的认识水平，同时保证饮水安全工程持久发挥效益。
各有关地方发展改革、水利、卫生、教育部门要根据上述意见，结合本地区实际情况制定切实可行的实施办法。并在每年12月20日前上报本地区农村饮水安全工程建设落实情况时，将农村学校饮水安全工程项目实施情况及通过该工程项目的实施受益学生的数量作为专项内容一并进行统计汇总。




国家发展改革委

水 利 部

卫 生 部

教 育 部
二○○五年八月二十四日