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浙江省衢州市人民政府办公室


衢州市人民政府办公室关于印发衢州市安全生产行政问责暂行办法的通知

衢政办发〔2012〕59号


各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：

《衢州市安全生产行政问责暂行办法》已经市政府第19次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。





二○一二年五月二十一日　　　　





衢州市安全生产行政问责暂行办法



第一条　为进一步加强安全生产监督管理，强化安全生产行政责任，促使各级政府和有关部门依法履行职责，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政监察法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）和《衢州市党政领导干部问责暂行办法》（衢委办〔2010〕85号）等有关法律、法规和政策规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　各县（市、区）政府、市级有关部门和单位的主要负责人、安全生产分管负责人和相关工作人员不履行或不正确履行安全生产工作职责，以致影响、贻误安全生产工作，导致安全生产管理混乱或安全生产事故多发或造成不良社会影响和后果的，依照本办法予以行政问责。

生产安全事故发生后的行政问责，按照事故责任追究相关规定执行。

第三条　安全生产行政问责应坚持实事求是、权责统一、有错必究、过错与责任一致、教育与惩戒相结合的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

第四条　有下列情形之一的，应当受到安全生产行政问责：

（一）对市委、市政府安全生产工作重大决策、部署执行不力的；

（二）年度内安全生产目标管理考核不合格的；

（三）年度内安全生产各类事故死亡人数和较大以上事故起数均超出市政府下达的全年控制指标的；

（四）辖区或行业（系统）内，经群众举报查实或上级检查发现，半年内发生3起以上非法生产、经营、建设行为，或者1年内发生6起以上非法生产、经营、建设行为的；

（五）省、市政府挂牌督办的重大事故隐患未按期完成整改，或者省、市政府挂牌督办的重大事故隐患公布后1个月内未采取工作措施的；

（六）事故发生后瞒报、谎报或者不立即组织事故抢救或者阻碍、干涉事故调查工作的；

（七）在工作中，对安全生产重大问题不及时协调解决，导致发生生产安全事故或造成严重负面影响的；

（八）安全生产责任落实不力，被市级以上媒体曝光，造成严重不良社会影响的；

（九）市政府认为其它需要予以安全生产行政问责的情形。

第五条　安全生产行政问责采取下列方式：

（一）责令限期整改；

（二）通报批评；

（三）诫勉谈话；

（四）停职检查；

（五）引咎辞职；

（六）责令辞职；

（七）免职。

以上问责方式可以单独适用，也可以合并适用。

第六条 安全生产行政问责依照下列程序进行：

（一）立项调查。对具有本办法所列问责情形的对象，由市安委办和市监察局共同提出建议，报市政府批准后予以立项调查。

安全生产行政问责调查组由市安委办牵头，市监察局、安监局等有关部门组成。必要时，可邀请同级人大、政协、组织部、纪委、工会等部门单位和有关专家参加。

安全生产行政问责调查组有权向有关单位和个人了解情况，需要提供相关文件、资料的，有关单位和个人不得拒绝。

安全生产行政问责调查组成员与被调查人员有利害关系、可能影响问责事项公正处理的，应当按规定回避。

（二）提出建议。调查结束后，安全生产行政问责调查组应形成书面调查报告，上报市政府。调查报告应包括：被调查人员基本情况、问责事实、问责依据、基本结论、建议采用的问责方式和相关整改措施。调查报告应当附具相关证据材料，安全生产行政问责调查组成员应当在调查报告上签名。

（三）作出决定。对安全生产行政问责调查组提出的问责建议，经市政府同意后，采取责令限期整改、通报批评问责方式的由市安委办作出决定，采取诫勉谈话、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责方式的按照干部管理权限报请市委、市政府或相关部门作出决定。

安全生产行政问责应当自调查之日起60日内作出处理决定。情节复杂的，经市政府批准，可以适当延长。

（四）下达决定。对需要予以行政问责的，应当制作《安全生产行政问责决定书》，分别由市安委办和市监察局负责草拟。

《安全生产行政问责决定书》应当写明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申述期限及受理机关等。

《安全生产行政问责决定书》应当自作出决定之日起5个工作日内送达被问责的当事人及其所在单位，同时抄送同级安委办、组织、人事、综治等有关部门。

（五）执行决定。对采取责令限期整改、通报批评问责方式的由市安委办负责落实；对采取诫勉谈话、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责方式的，按照干部管理权限由市监察局督促相关部门负责落实。

第七条 被问责的当事人对问责决定不服的，可以自接到《安全生产行政问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。

第八条 办理问责事项的工作人员滥用职权、弄虚作假、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的，依照有关规定追究其责任。

第九条 安全生产行政问责处理决定应当在一定范围公开，对于造成恶劣社会影响的事项的安全生产行政问责处理决定，可以向社会公开。

第十条 有关部门在考核、任用、奖励、表彰时，应当考虑安全生产行政问责的情况，事前征求同级安全生产监督管理部门的意见。

第十一条 本办法由市安委办、市监察局负责解释。

第十二条 本办法自发文之日起施行。




论事实婚姻的法律保护

内容提要：新中国成立后50多年来，我国在立法上一直采取婚姻登记制度，但由于受传统习俗的影响，男女双方未进行结婚登记而以夫妻名义同居生活的事实婚姻现象在我国现实生活中普遍存在，屡禁不止。对事实婚姻如何认定其法律性质，是否予以保护，在多大程度上给予保护一直是困扰司法实践的一个难题，受到了从业人员和立法者的高度关注。本文根据我国事实婚姻现实情况、中外关于事实婚姻的态度和发展趋势，结合我国的实际如何从法律上对事实婚姻进行保护谈谈自己的一些看法。
关键词：事实婚姻、法律婚姻、婚姻关系、法律效力。

一、事实婚姻的概念和特征及在我国的现状
1、事实婚姻的概念:
事实婚姻作为婚姻关系存在的一种方式，其概念在我国一直就存在着不同的见解。有的学者认为：“在我国，事实婚姻通常是指没有配偶的男女，未经结婚登记，而公开以夫妻名义同居生活，群众亦认为其是夫妻关系的，被有条件地确认为事实婚姻。”①也有的学者认为：“所谓事实婚姻是指具备结婚实质要件或欠缺结婚实质要件的男女双方未经结婚登记即以夫妻关系同居生活，群众亦认其为夫妻关系的客观事实。”②
比较上述两种不同的见解，都认为事实婚姻当事人的夫妻关系须为公众所认同，其根本的区别在于事实婚姻是否要符合结婚的实质要件。根据第一种观点要求事实婚姻的男女双方不但相互没有配偶，还应当符合规定的条件(实质要件)，仅没有进行登记（形式要件）这样的一种婚姻状态；而第二种观点则不问其实质要件是否符合，只要未进行登记，就构成事实婚姻。按此说，事实婚姻无非有这么二种情况：一是符合结婚实质要件仅缺形式要件的

注：①巫昌祯主编：《婚姻与继承法》，中国政法大学出版社，2001年1月修订第2版，第134页。
②马俊驹、余延满著：《民法原论》，法律出版社，1998年8月第1版，第851页。
事实婚姻，二是结婚实质要件和形式要件均不符合的事实婚姻。“婚姻作为一种社会现象，历来就是其自身的自然属性和社会属性的辩证统一，是为一定的社会制度所确认的男女两性结合的社会形式。”③婚姻的自然属性决定了婚姻的基本特征：男女双方以夫妻名义同居生活；婚姻的社会属性决定了男女两性的结合应符合一定社会制度所承认的条件。根据我国婚姻法的有关规定建立合法有效的婚姻关系必须符合婚姻法所要求的结婚条件（实质要件）和结婚程序（形式要件）的规定。一般情况下婚姻的这两种属性是统一的，但在有些时候，由于各种原因往往是分离的。例如一对男女按照法律规定的程序进行了结婚登记，领取了结婚证，即使他们根本不符合结婚实质要件，从此以后行同路人，也不管其是否以夫妻名义同居或者有没有同居，其仍是夫妻具有婚姻关系。就是我们常说的：有夫妻之名，无夫妻之实。再如一对男女以夫妻关系同居，在共同生活中双方互尽夫妻之权利义务，在事实上形成了婚姻关系，只是没有履行法定结婚程序，对这样的婚姻，在习惯上我们称其为事实婚姻或实际上的婚姻。
“认定事实婚姻的成立的目的并不在于肯定其婚姻的法律效力，而是为了区别事实婚与法律婚的界限。履行了法定的结婚程序的称为法律婚，而欠缺形式要件的即为事实婚。具备结婚实质要件的男女可以构成事实婚，不符合结婚的实质要件的男女也可以形成事实婚”④“男女公民以事实行为结成‘婚姻’，即事实婚，是一种独立于法律和人们的评价之外的客观存在，其客观属性不可抹杀。但是，承认其客观存在的事实，绝非承认其存在的价值和效力。《婚姻登记管理条例》申明：‘未办结婚登记即以夫妻名义同居生活的，一律按非法同居对待。’此主张不应被理解为事实婚在客观上已不存在，而应理解为不承认事实婚的效力。”⑤可见是否为群众认可或是否符合结婚的实质要件不应成为事实婚姻成立的要件，而应是认定其是否具有法律效力的一个评价标准。就象一对要结婚的男女，婚姻登记机关给不给登记并不能影响他们之

注：③蓝承烈著：《民法专题研究与应用》，群众出版社，2002年8月第1版，第460页。
④王 洪著：《婚姻家庭法》，法律出版社，2003年1月第1版，第97页。
⑤贾凌、曾粤兴作：《重婚罪解读》，中国法律刑事网实务专题，
http://www.criminallaw.com.cn/zhuantilunwen/zhuahtilunwen34.htm。
间的夫妻生活，他们照样可以夫妻之名，行夫妻之实，这是由婚姻自然属性所决定的，登记只不过是行政权力对社会生活干预的手段，是法律指导功能和评价功能的体现。所以只要婚姻当事人能够证明其之间是以夫妻关系同居生活，即使群众不知也应当认为其具有婚姻关系。因此我认为事实婚姻应当是指男女双方未按法律规定进行结婚登记，即以夫妻关系同居生活所形成的婚姻。根据事实婚姻当事人是否符合法定的结婚条件，可分为具备实质要件的事实婚姻和不具备实质要件的事实婚姻两种。
有人认为1994年2月1日以后我国不再存在事实婚姻，其实是混淆了婚姻的自然属性与社会属性、婚姻关系成立与效力之间的关系。我国不承认事实婚姻的效力，是对事实婚姻法律效力的评价，并不是否认事实婚姻的存在。同样“承认事实婚的存在不等于肯定事实婚的效力。‘存在’与‘肯定效力’是两种不同概念，前者属于意识范畴，后者属于意志范畴。”⑥据说在广西东兴市江平镇有一男子大摆酒席同时娶二女为妻，一时在当地甚至全国都引起了哄动，许多人认为我国不承认事实婚，而将其视为同居关系，而同居并不违法，便推出该行为无法可依，让当地的官员们大伤脑筋。⑦一方面要制止这种伤风败俗的行为，另一方面又不能对之采取法律手段，这不能不说是一种悲哀。但如果我们能够正确的理解婚姻的宗旨，婚姻关系和婚姻关系效力之间的区别，婚姻的自然属性与社会属性之间的关系，正确理解我国不承认事实婚姻并不是否认事实婚姻不存在，我们就很容易解决上述的问题。一男娶二女的现象，由于当事人没有进行登记，法律只是不承认其婚姻的法律效力，当事人之间也不具有配偶权，虽不能构成重婚罪，但他们之间事实上已同时存在二个婚姻关系，其行为已违反了《宪法》第五十三条“公民必须尊重社会公德”和《婚姻法》第二条“实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”的规定，违背公序良俗和一夫一妻制度，其行为的违法性非常明显。“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。⑧至于如何追究，那只不过是手

注: ⑥同⑤。
⑦沙阳作：《一男同日娶二女法律咋办？》，http://www.lihun.net. 离婚网焦点新闻，2003年4月20日报道。
⑧详见《中华人民共和国宪法》第五条。
段与方式的问题。法律没有规定具体的处罚办法，并不是叫我们坐视不管。现实生活是不断发展变化的,而法律却具有稳定性和概括性,其规定不可能包罗万象。对于法律没无明确规定的,可以通过法律解释、法律原则精神解决。
2、事实婚姻的特征：
（1）事实婚姻的当事人必须是男女双方异性的结合，同性之间不能成立婚姻，只能是同居，这是由婚姻的自然属性所决定。由于科学技术的发展，也不排除一些男女，开始是同性同居，后来做了变手术就成了异性而缔结婚姻。但《参考消息》在“市长颁发证书，总统建议禁止”一文中报道“在2003年11月美国马萨诸塞州最高法院作出裁定禁止同性结婚违反了该州法律，使得该州必须从2004年3月17日开始为申请结婚的同性恋伴侣颁发结婚证。2004年2月初美国旧金山市市长曾为一对同性恋者颁发了结婚证。”⑨这种婚姻有违伦理，是婚姻关系中的极个别现象，是非曲直还有待人类历史去证明。
至于男女双方以前是否有配偶或未婚，我认为不能影响事实婚姻的成立。根据最高人民法院《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》第五条规定：“已登记结婚的一方又与第三人形成事实婚姻关系，或事实婚姻关系的一方又与第三人登记结婚，或事实婚姻关系的一方又与第三人形成新的事实婚姻关系，凡前一个婚姻关系的一方要求追究重婚罪的，无论其行为是否构成重婚罪，均应解除后一个婚姻关系。…….”。显然这里前后二个都是婚姻。1994年12月14日最高人民法院给四川省高级人民法院的批复：“新的《婚姻登记管理条例》发布施行后，有配偶的人与他人以夫妻名义同居生活的或者明知他人有配偶而与之以夫妻名义同居生活的，仍应按重婚罪定罪处罚。”如果已婚者再与他人以夫妻名义同居生活的，不能构成事实婚姻，那么这里也根本就无婚可重，从而也无法认定事实重婚，这样将会使我国《刑法》有关重婚罪的规定形同虚设，因为在实践中的重婚绝大多数是事实重婚。其实正因为事实重婚的行为侵犯了他人的配偶权和一夫一妻制度，其行为具有严重的违法性，而我国法律不能对犯罪行为提供保护，因此其之间成立的婚姻关系无效，这与我国不承认此类事实婚姻的法律效力

注：⑨参见：新华通讯社主办，《参考消息》2004年2月27日第16449期，第6版。
是一致的。
（2）男女双方必须有共同生活的行为。没有同居生活的不能构成事实婚
姻。而法律婚只有当事人进行了登记，不管当事人是否自愿，有没有同居生活不影响其婚姻关系的成立，重形式而轻实质。有观点认为这里的同居行为“包括性生活在内的夫妻共同生活”，⑩但性生活不应成为事实婚姻成立的必要要件，因为婚姻生活是丰富多彩的，具有多样性，其因人而异，可根据当事人的爱好、兴趣和特点而各有不同。性生活只是夫妻婚姻生活中一部分，婚姻是以感情为基础，而不是以性生活为基础，没有性生活仍然可以缔结婚姻，但没有感情，婚姻就无从谈起。
（3）男女双方的这种同居行为必须是以夫妻名义进行。这是成立婚姻关系的前提，也是事实婚姻与同居、通奸、姘居及包二奶等非婚姻两性关系的根本区别。后者不以夫妻的名义，也没有缔结婚姻的目的。
（4）没有办理结婚登记手续。这是事实婚姻的最本质特征，也是其与法律婚姻（登记婚）最大区别。事实婚姻有符合实质要件的，也有不符实质要件的；有有效的事实婚姻也无效的事实婚姻。法律婚也一样，也有一些当事人虽然取得了结婚登记，但由于各种原因也有符合实质要件和不符合实质要件的，例如当事人隐瞒有关事实骗取登记或登记机关违法登记、审查不严将不应给予登记的给予了登记等，同样存在有效或无效的法律婚。只不过法律婚注重婚姻的社会属性，当事人只要进行了登记，即使不同居生活，不以夫妻名义，也没有夫妻之实，法律上也承认其夫妻关系，重形式而轻实质。事实婚则注重婚姻的自然属性，要求当事人应以夫妻之名行夫妻之实，重实质轻形式。
3、事实婚姻在我国的现状：
由于受旧习俗的影响，我国几千年以来流传下的通过举行婚礼便得到承认的结婚习惯在我国至今仍然普遍存在。许多男女对举行婚礼情有独钟，而对结婚登记不宵一顾。尽管我国从第一部《婚姻法》颁布实施以来一直强调结婚必须进行登记，才能确立夫妻关系，但社会实践证明事实婚姻并没有因此而
减少。“事实婚在我国长期大量存在，在广大农村特别是边远地区，事实婚甚

注：⑩同③。
至占当地婚姻总数的百分之六、七十。”○11我在今年4月份对自己曾居住过的村子（四都乡洋岙村）进行调查，由于村子不大，人口只有1000人左右，我在该村会计的协助下对该村的事实婚姻状况进行了统计。得出这里事实婚姻的比例竟占已婚总数的百分之五十七，事实婚比法律婚还多出14个百分点。在60岁以上的人中事实婚占百分之八十二，登记婚不到二成， 40岁到60岁之间的人中事实婚占百分之四十八，40岁以下的人中事实婚占百分之四十五，周边的几个村庄情况大致相同。对这种状况他们大多数人认为自己当时是名媒正娶，结婚是自己的事情，登不登记没关系，只要子孙满堂，夫妻恩爱就比什么都好，结婚证有什么用。在40岁以下的人中大多认为不进行结婚登记是为了规避计划生育的检查,能够省去许多忙繁事。在我国只要当事人领了结婚证,计划生育工作部门就会对其进行监督,要求已婚妇女定期接受计划生育检查，生孩子的还要先领准生证等，而不登记便可省去这些不必要的忙繁，想多生孩子往往计划生育部门也很难进行有效的管理。
同时我们也发现这些事实婚姻中的很多家庭的户籍证明或户口薄都登记他们为夫妻关系（据说多数是在人口普查时登记的），这就产生了户籍登记与婚姻登记的矛盾。今年二月份，我的一位朋友起诉他人偿还借款，借款人夫妇也是未进行结婚登记，最后法院还是以户籍证明和当事人的承认，判决认定是他们夫妻共同债务，应共同偿还。对此双方当事人均没异议，表示服判。可见事实婚姻已在社会现实生活中根深蒂固，为大众所承认。设想一种被60-70%人所不接受的制度，其存在的价值是很值得怀疑的。法律虽然是统治阶级意志的体现，但总是由经济基础所决定，反映并作用于经济基础，受经济基础的制约，一部与其经济基础不相适应的法律必然不会被接受，并会被戴上恶法罪名。“一个法律制度得以切实有效实施的根本保证却是它能为社会所普遍接受，而不是国家的强制力。”○12因此我国在立法规定结婚必须进行登记的同时，司法实践不得不考虑到社会的现实，在不同时期，不同程度上又承认事实婚姻，其实

注：○11胡康生主编：《中华人民共和国婚姻法释义》，法律出版社，2001年6月第1版第27页。
○12于海涌作：《中国事实婚姻法律地位研究》，，见梁慧星主编：《民商法论从》总第18卷，金桥文化出版（香港）有限公司，2001年3月第1版，第364页。
是实行登记婚与事实婚共存的双轨制度。
二、事实婚姻法律保护在我国的演变过程
我国历史以来人民群众对结婚普遍注重结婚仪式而不在乎登记。新中国
成立以后，尽管两部《婚姻法》均明确的规定结婚必须采取登记的形式，但男女双方不进行登记公开以夫妻名义同居生活的事实婚姻现象在现实生活中仍然普遍存在。面对如此现状，随着社会的变革和政治、经济、文化生活条件的变化，我国对待事实婚姻的法律效力也大致经历了从持肯定态度到否定态度，从承认到不承认，从注重婚姻的实质到注重婚姻的形式这样一个发展过程。