漯河市城市管线建设管理暂行办法
河南省漯河市人民政府
漯河市城市管线建设管理暂行办法
第一条 为适应城市规划、建设及管理的需要,加强城市管线工程的规划与管理,根据《城市规划法》、《河南省〈城市规划法〉实施办法》,结合我市实际,特制定本办法。
第二条 城市管线工程是指在城市规划区内,新建、扩建、改建的各种地上、地下的管道、线路工程及与其相关的工程设施。
第三条 市城市规划行政主管部门负责城市规划区内各种管线的规划、建设与管理工作。
第四条 编制城市详细规划时,应当按照《城市规划编制办法》的规定,编制管线工程综合规划和竖向规划,并在指导工程设计中严格实施。对不合理的现状管线布局应随着城市建设的发展逐步调整完善。
第五条 城市管线工程建设时,应本着节约使用的原则尽量减少地下空间占用量。
第六条 城市管线工程,应依照地下敷设与道路建设同步规划、同步施工、同步投入使用的原则建设,现有架空线路应随着城市道路的建设与改造逐步入地,能够利用已有地下管道的路段不再审批新的架空线路。
第七条 新建、扩建、改建各项管线,应按照规划要求统筹安排,考虑城市发展要求,尽量做到预留埋设。
第八条 各项管线工程穿越城市道路、桥梁、公路、铁路、隧道、绿化地带、各单位自管用地、河道及涉及净空控制和军事设施等保护范围的,建设单位应与有关部门协商并取得其书面同意。
第九条 建设单位在城市规划区内新建、扩建、改建各项管线工程前,必须持规划设计图纸或初步设计方案向市城市规划行政主管部门提出申请,并依法办理规划许可证后方可施工。
第十条 管线工程应由具有相应施工资质的单位进行施工。
第十一条 管线工程开工前必须由城市规划行政主管部门现场定线,地下工程覆土前,建设单位必须委托具有相应资质的测绘单位,按照《城市地下管线探测技术规程》(CJ61—94,1995)规定的标准进行测验,经城市规划行政主管部门验线后,方可覆盖。
第十二条 建设和施工单位必须严格按照批准的图纸施工,确需变更的,必须报市城市规划行政主管部门批准,办理变更手续,并应在竣工资料中如实反映。
第十三条 各项管线工程在取得规划许可证后6个月内必须开工建设,超过6个月未开工建设又未办理延期手续的,规划许可证自行失效。
第十四条 城市规划行政主管部门应参加城市规划区内管线建设工程的竣工验收,对建设工程是否符合城市规划要求进行检验。建设单位在竣工验收合格后6个月内,应向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。
第十五条 凡批准为临时线路的,建设单位应在期满前自行拆除。批准文件中未注明期限的最长不超过2年。
第十六条 在城市规划区内的城市道路、路沟、各项管线及其设施附近进行开挖、爆破、钻探等活动的,必须到市城市规划行政主管部门办理审批手续,在获取地下管线情况及规划许可证后方可开工。
第十七条 严禁在城市道路红线范围内的地上及地下空间范围内建设化粪池、建筑基础设施等妨碍城市管线建设的设施。
第十八条 在城市规划区内,未取得规划许可证或擅自改变许可证确定的内容进行各项管线建设,有下列行为之一的,属严重影响城市规划,由城市规划行政主管部门责令其停止建设并限期拆除:(一)不按批准位置建设,影响将来其它管线施工的;(二)危害城市安全,污染和破坏城市环境、城市风貌的;(三)影响其它相邻管线正常使用的。未取得规划许可证或擅自改变许可证确定的内容进行各项管线建设,尚可采取改进措施的,由市城市规划行政主管部门责令限期改正,并处土建工程造价3%—10%的罚款。
第十九条 违反本办法第十七条规定,擅自在道路红线范围内建化粪池、建设基础设施等影响城市管线布设设施的,由市城市规划行政主管部门责令其限期拆除。
第二十条 本办法由漯河市人民政府法制机构负责解释,自2003年3月1日起施行。
叶林 中国人民大学法学院 教授
对于商业登记或商事登记的性质，存在通常解释和功能解释两个分析角度。在通常意义上，商业登记是指申请人依法向登记机关提出申请，登记机关审查合格后，将登记事项记载于商业登记册并使之产生特定法律效力的活动。由此而来，狭义上的商业登记仅指登记机关办理登记事项的活动，体现了登记机关和登记申请人之间的关系，带有比较浓厚的公法色彩。在广义上，商业登记分为申报、登记和公告三个主要步骤。提出登记申报是申请人的自愿行为，登记机关办理商业登记带有管理色彩，发布登记事项公告是登记机关的行为，却主要是为了向社会公众告知商业登记的真实状况。在功能意义上，商业登记有确认或创设主体的资格，其主要作用却是通过公开企业及其营业的真实状况，维持企业的信用，保证相对人以及社会公众利益，从而体现出鲜明的私法属性。
一、对我国现行商业登记法的评价
我国已制定了《企业法人登记管理条例》、《公司登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业登记管理办法》以及相关配套法规和解释，形成了以多个单项立法构成的商业登记法框架体系。从内容来看，这些行政法规和规章主要规定了登记机关的职权、登记程序和处罚规则等，几乎完全没有反映相关的私法内容，带有明显的公法性质。我国商业登记法形成如此公法色彩，主要原因为：
（一）历史原因
在计划经济时期，我国除少数个体劳动者外，主要工商业活动皆由国有和集体经济组织承担，私人开展工商业被禁止，公众几乎完全依附于政府机关或公有经济单位。1981年允许发展个体经济，打破了私人从事工商业的禁区，私人开展工商业逐渐成为常态。然而，在从禁止到放松的过程中，我国采用了逐步放权的做法，政府将商业登记作为国家管理工商业的重要手段，强化了工商业与商业登记之间的密切关系。
（二）商业登记实践
在办理商业登记的长期实践中，登记机关已形成了多种行之有效的登记规则，涉及商业登记管辖权、登记事项和登记文件、审查事项和审查方法、违反登记规则的处罚规则等方面。我国现有商业登记法正是从登记机关长期采用的操作规则发展而来的，换言之，它是以商业登记法形式表达的行政登记程序。这种程序主要反映了登记申请人和登记机关之间的关系，搭建在登记操作规则基础上的商业登记法，保持了公法规范的特征。
（三）现有法律依据
我国学者普遍将商业登记纳入行政许可范畴。《行政许可法》第十二条规定，企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。该法条没有说明企业是否包含个体工商户，也没有言明“可以设定”的具体范围和措施，更没有规定企业变更或撤销登记是否属于行政许可。因为该法条的文义相对模糊，学者和实务界普遍认为商业登记带有行政许可的性质。正因如此，投资者无论申请成立个人独资或合伙企业，还是申请成立公司，无论投资者申请登记的营业类别如何，都必须办理商业登记。这种法律现状既源于学术界的通常认识，又强化了商业登记乃行政许可的通常认识。
过分强调商业登记法的公法性质，忽视其私法属性带来了诸多现实问题。如登记机关在商业登记中发挥何种作用，如何提升商业登记的准确性并减少商业登记中的造假行为，商业登记具有哪些主要功能，登记事项的公示效力如何体现，登记事项和登记辅助文件在法律效力上有无差别，社会公众是否有权查阅商业登记信息？对于上述问题，现行商业登记法没有提出有效解决方案，从而进一步导致在实践中经常出现内容相左的判决。笔者认为，只有正确理解商业登记的法律性质，才能发现我国商业登记法存在的问题，逐渐建立适合我国市场经济特点的商业登记制度。
二、商业登记的私法属性
在商业登记的属性上，多数学者认为商业登记法属于公法或者行政法，少数学者认为商业登记法是单纯的私法规范，还有部分学者主张商业登记法兼具私法和公法的双重属性。其中，“公法论”是对我国商业登记法律现状的客观描述，却没有揭示商业登记法应有的实质内容；“私法论”观点深受国外商法理论的影响，却忽视了我国采用民商合一的私法体系的基本事实；“折中论”试图中和不同观点，却没有科学表达商业登记法的法律性质和功能。
笔者认为，商业登记法主要是私法规范，同时兼有部分公法规范。我国商业登记法过分偏重于公法属性，没有顾及商业登记法应有的私法属性。未来的商业登记法应在兼顾商业登记的公法属性基础上，高度关注其私法性质。
（一）商业登记的产生原因使然
商业登记法在产生初期，实行自愿公开原则。西方商业登记最初是从合伙企业制作合伙人名册的民间习惯发展而来的。在当时，从事独资经营无需办理商业登记，合伙企业只有将投资者名字写入合伙人名册后，投资者才取得合伙人的正式身份，否则，只能充当匿名投资者。通常认为，这种做法的目的在于表彰合伙企业的信用。在此之后，以无限责任形式组建的各种商业组织，普遍采用了民间登记做法。在现代公司出现后，公司法规定了公司成立的法定条件和程序，唯有符合法律规定的程序才能成立公司，股东才能依法享受有限责任的特殊利益。由此开始，商业登记逐渐从自愿登记发展为强制登记。只关注商业登记的公法属性、漠视商业登记的私法属性，与商业登记的发展史不合。
（二）商业登记的主体特征使然
申请人通常为企业的投资者，登记机关既可能是行政机关，也可能是特设机关或其他非行政机关。在大陆法系国家，商业登记机关通常是法院或裁判所，有时民间行业协会也负责办理商业登记；在英美法系国家，通常由商业登记处等特设机关办理商业登记，很少直接由政府机关负责商业登记。在民间行业组织办理商业登记的情况下，自然无法将商业登记视为行政登记；特设机构或法院负责办理商业登记，充其量属于公法上的登记，却无法归入行政登记。就此而言，不能得出商业登记必然是行政登记的结论。通常认为，商业登记制度的目的是实现商业信息登记的准确性、公布的广泛性以及提高商业登记的便利性，负责办理商业登记的机关必须是地域分布广泛、公信力较强的社会组织。我国工商行政管理机关遍布全国各地，与其他社会组织相比，更适合承担办理商业登记事务。然而，工商机关办理商业登记，在本质上为私法登记，在形式上却更像是登记机关的行政行为。
（三）商业登记的主要目的使然
商业登记的主要目的在于揭示商业组织之主体和营业的事实真相，使得相对人和社会公众放心地给予其信用，并使得商业组织可以有效地从事营业。商业登记应优先考虑信用功能，不应将商业登记与国家行政管理或征收税款等作用简单挂钩。境外早期采用的自愿公开方式，目的也在于通过揭示企业及其营业的真实情况，使交易相对人和社会公众放心地与之交易。现代商业登记增加了强制登记和信息公开，甚至要求上市公司承担严格的信息披露义务，目的同样在于保护交易相对人和社会公众的利益。就此而言，保持企业信用以及保护相对人和社会公众利益，是商业登记的主要目的。
（四）商业登记的法律地位使然
在民商分立国家，民法为私法一般法，商法为私法特别法，商法典通常专章或专编规定商事登记及其效力，这样，商业登记作为商法的重要组成部分，当然反映了商业登记法的私法或商法属性。民商合一国家没有商法典，却普遍制定了商业登记法。有关商业登记的规则要么写入民法或债法，比如《瑞士债务法》第四编规定的“商事登记、公司名称和商业账簿”；要么单独写入商业登记法，比如我国台湾地区专门制定的《商业登记法》。商业登记是各国私法中不可或缺的重要制度，私法界普遍认为，商业登记法是商事单行法，属于民事特别法，商业登记法没有规定之事项，应适用民法上一般之规定。将商业登记法归入商法或私法特别法，乃各国采用的普遍做法，无论采用民商合一或民商分立，莫不承认商业登记法的私法性质。
必须指出，商业登记虽是私法制度，各国立法者基于便利性的考虑，常在其中加入若干公法规范。即使在民商分立国家中，商法典也可规定登记机关的管辖权、登记机关的自由裁量权以及对于违反登记规则行为的处罚等。然而，在商业登记法中载入部分公法规范，目的是为了更好地发挥私法规范的作用，而不是改变商业登记法的私法属性。
三、更新我国商业登记法的立法思路
我国现行商业登记法呈现浓厚的公法色彩，过分强调国家对商业活动的管理，忽视商业登记在保护交易安全和社会公众利益方面的积极作用，这不能适应社会对商业登记的实际需求，立法机关应当积极加以改进。
