国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定
国务院
国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定
国发[2002]17号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。为了进一步推进这项工作，特作如下决定：
一、开展相对集中行政处罚权工作的指导思想
(一)要以“三个代表”重要思想为指导，做好相对集中行政处罚权工作。
“三个代表”重要思想，是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的新的发展，是新时期党的建设的指导方针，也是全面推进建设有中国特色社会主义伟大事业的行动指南。全面贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在保持党的先进性，本质在坚持执政为民。行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。要以“三个代表”重要思想为指导，做好相对集中行政处罚权工作。
各地区、各部门要从讲政治、讲大局的高度，按照“三个代表”重要思想的要求，进一步提高对做好相对集中行政处罚权工作重要性的认识，认真贯彻执行行政处罚法和国务院有关文件，研究解决相对集中行政处罚权工作中存在的问题，认真做好这项涉及广大人民群众切身利益的工作。
(二)严格依照行政处罚法的规定，开展相对集中行政处罚权工作。
相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。
开展相对集中行政处罚权工作，要结合实施行政处罚法规定的行政处罚设定权制度、行政处罚主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等，进一步规范行政执法行为，提高依法办事的能力和水平。
(三)把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来。
相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。必须把开展相对集中行政处罚权工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合。要精简机构、精简人员，按照社会主义市场经济规律，进一步转变政府职能。要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。
二、相对集中行政处罚权的范围
实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。
对省、自治区、直辖市人民政府决定依法开展的相对集中行政处罚权工作，国务院有关业务主管部门和省、自治区、直辖市人民政府有关业务主管部门都要按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》(中办发 [2000]30号)和国务院有关文件的要求，切实予以支持，不得以任何借口进行干预、阻挠。
三、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求
(一)加强相对集中行政处罚权制度的宣传。
行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远。各省、自治区、直辖市人民政府要按照本决定的要求，广泛、深入地宣传与相对集中行政处罚权工作有关的法律法规、方针政策、程序步骤，做到阶段性宣传和经常性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，把思想认识真正统一到行政处罚法上来，统一到党和国家的有关方针政策上来，保证相对集中行政处罚权工作健康、有序进行。
各地区、各部门要加强宣传相对集中行政处罚权制度，各有关行政执法机关和执法人员要充分认识开展相对集中行政处罚权工作的重要性，熟悉相对集中行政处罚权制度和开展相对集中行政处罚权工作的原则、要求，特别要教育和督促被集中行政处罚权的有关部门增强政治意识、大局意识和责任意识，积极支持相对集中行政处罚权工作。
(二)抓紧建立省、自治区、直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序。
相对集中行政处罚权工作涉及有关部门行政处罚职权的调整和重新配置，各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧建立决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序。
省、自治区的有关城市人民政府在开展相对集中行政处罚权工作前，要深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议，依法提出调整行政处罚权的具体方案(其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理)。相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。有关城市政府法制工作机构要按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》 (国办发[2000)63号)的要求，发挥在法制工作方面的参谋和助手作用，协助本级人民政府依法积极稳妥地做好相对集中行政处罚权工作。省、自治区人民政府对有关城市人民政府报送的相对集中行政处罚权工作方案，要依照行政处罚法和本决定以及国务院其他有关文件的规定严格审查，对借机增设机构、增加行政编制或者有其他不符合规定情形的，一律不予批准。
直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作，参照上述规定办理。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案，自批准之日起30日内，由省、自治区、直辖市人民政府报送国务院法制办公室备案。
(三)总结经验，不断完善开展相对集中行政处罚权工作的配套制度。
省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要注意总结本地区实行相对集中行政处罚权制度的经验，加强配套制度建设，巩固行政管理体制改革的成果。省、自治区、直辖市和有立法权的其他地方政府，可以按照规定程序适时制定地方政府规章；没有立法权的地方政府根据需要可以制定规范性文件。要通过各层次的配套制度建设，明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限，完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的协调配合机制。要结合相对集中行使行政处罚权的实践，推进电子政务的制度建设，实现集中行使行政处罚权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化。
要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。
在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，实现政企分开、政事分开；对有关行政机关行使的审批权，要按照国务院行政审批制度改革的要求，该取消的要坚决取消，该归并的要坚决归并，以方便基层、方便群众。要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。
(四)加强行政执法队伍建设。
各省、自治区、直辖市人民政府要按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定，规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。
集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权，权力大，责任重，必须加强队伍建设，加强监督管理。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。有关地方人民政府要采取有效措施，加强对集中行使行政处罚权的行政机关的领导和管理，推行执法责任制和评议考核制，强化对有关行政执法人员的政治教育和法律培训，努力提高依法行政水平。要健全对集中行使行政处罚权的行政机关以及执法人员的检查监督机制和纪律约束制度，教育、督促集中行使行政处罚权的行政机关自觉接受权力机关的监督、人民法院的司法监督以及行政机关的层级监督。对集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由本级人民政府依法受理；上一级人民政府设立集中行使行政处罚权的行政机关的，申请人也可以选择向上一级人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关提出行政复议申请，由该行政机关依法受理。
各级行政执法机关和执法人员要高度重视作风建设，按照党的十五届六中全会的精神，切实加强和改进执法作风，确保严格执法、秉公执法、文明执法。
(五)切实加强对相对集中行政处罚权工作的组织领导。
相对集中行政处罚权，必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置，涉及现行行政管理体制的改革。从试点工作的情况看，多数部门对相对集中行政处罚权制度认识明确，积极支持。但是有的部门原则上赞成相对集中行政处罚权，到涉及本部门的职权调整时就以种种理由表示反对；有的部门对集中行使行政处罚权的行政机关的执法活动不支持、不配合，甚至设置障碍，这是不符合行政处罚法规定和国务院文件要求的。各省、自治区、直辖市人民政府都要切实负起责任，加强对相对集中行政处罚权工作的领导，主要领导同志要亲自抓，把这项工作列入重要议事日程。各省、自治区、直辖市人民政府法制工作机构要按照《国务院关于贯彻实施{中华人民共和国行政处罚法)的通知》 (国发[1996]13号)和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定，继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调和监督，密切关注开展相对集中行政处罚权工作的情况和问题，及时研究提出依法解决问题的意见和建议，协助本级人民政府做好相关工作，保证相对集中行政处罚权制度的顺利实施。国务院法制办公室要按照本决定的要求，加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督，进一步加强和完善相对集中行政处罚权的制度建设，积极推进行政管理体制的改革。
各地区、各部门要按照本决定的规定，结合本地区、本部门的实际情况，认真研究、落实。有关开展相对集中行政处罚权工作的重要情况和问题，请及时报告国务院法制办公室，由国务院法制办公室汇总向国务院报告。
国 务 院
二OO二年八月二十二日
简论我国票据法对票据无因性的立法抉择
魏 君 灿
一、票据无因性概述
无因性概念，是德国概念法学的抽象思维的产物，最早发端于德国法学家萨维尼，并在其巨著《现代罗马法体系》一书中得到系统阐述，而且得到德国立法的充分采纳。在德国法上，无因行为并不以物权行为为限，所谓准物权行为（如债权让与、债务免除等）及代理权之授予，无因性概念皆有适用余地， 并且延及票据行为、债务承认与债务约束等方面。
关于德国私法上的无因性，在德国民法典第一草案的立法理由书中，齐特勒曼（E．Ｚitelman）写道：“无因性的规制的合目的性，是毋庸质疑的，并且它向所有的国民提出了采同一规则的理由，因此，无论哪一个国家，其法律迟早都会采无因性。” 但是，近现代各国民商事立法实践中，不仅没有全面地承袭无因性，相反，主要是在票据法领域采用了这一概念。有法学家据此认为无因性理论并不是一个普适的概念，但是，这也从一个侧面表明，无因性理论在票据法领域内的重要性。
无因性的含义为：行为的效力不受其基础行为效力的左右，或者不受其基础行为不成立、无效或被撤销命运的牵连；换言之：行为的效力不以其基础行为的有效为依据。在票据法中，依无因性理论，票据关系一经形成即与基础关系相分离，基础关系是否存在、是否有效，对票据关系存在及有效不起影响，票据关系与基础关系各自独立。因而，票据持有人行使票据权利无须证明其取得票据的原因，义务人也无审查的权利，由此，我们又称票据为无因证券。
票据是商品经济的产物，随着商品经济的发达而发达，票据无因性是信用经济高度发达和充分发展的产物，并对信用经济的发展起促进作用。票据无因性的确立与票据本身的特征关系密切：
票据是流通证券，不同于一般的债券凭证，一般的债券凭证必须通过书面的债权让渡手续，通知债务人之后，才能生效；而票据的转让，得依背书或交付的方式转移其权利（除发票人有禁止转让记载外，均可以背书方式或交付方式转让）。因此，出售商品而取得票据的债权人，就能简易地以交付方式或背书方式抵销其欠他人的另一笔债务，或向银行贴现以取得资金周转。
票据是文义证券，票据权利的内容以及票据有关的一切事项都以票据上记载的文字为准，不受票据上文字以外事项的影响。例如：票据上记载的发票日与实际发票日不一致时，以票据上记载的为准。
因此，在票据法上，为了保障票据的流通证券和文义证券的基本效力，便须创立票据行为不受基础行为效力牵连的制度，因为，票据行为的效力如受基础行为效力的左右，即无异于宣布接受票据是不可靠的，将会导致无人愿意或敢于接受票据，票据的流通证券性和文义证券性便会大打折扣，票据作为支付手段、信用手段、结算手段以及融资手段的作用将会大大受阻。所以，必须使票据行为仅为其本身而独立存在，与基础关系分离，这样才能更好地促进信用经济的发展。
二、各国关于票据无因性的立法
票据无因性理论可以说是现代各国票据法上的共同原则。
德国是在无因性理论上贯彻最彻底的国家，票据无因性理论当然也不例外，《德国票据法》第17条规定:“任何被凭汇票要求付款的人,不得以持票人与出票人或与前持票人有直接关系为理由向持票人提出抗辩。但持票人在取得汇票时知晓该交易不利于债务人时,不在此限。”
在十九世纪之前的法国票据法里，票据关系与基础关系并未截然分离，这极大地妨碍了票据的流通及信用，无法适应日益发展的社会经济生活的需要，所以，后来，法国也改采日内瓦统一票据法的原则，修订其商法中有关票据的规定， 采取票据债权与其基础关系相分离而独立化的立法方式。
在英美法上，关于票据行为的认识与大陆法系存在分歧。一般说来，大陆法系国家多主张票据行为是单方行为，英美法国家主张是合同行为。 承认票据行为是单方行为时，发票人一经签发票据，票据即有效成立，而无需对方当事人合意，这种理论与法律规定有利于票据的流通与对善意持票人的保护。英美法虽认为票据行为属于合同，但同时法律推定善意持票人是受合法交付票据的人，而在票据上签名的人对推定其已受对价，因而在善意持票人与票据债务人之间已形成合法的合同关系，其结果，在实务中，关于票据关系的无因性，英美法与大陆法并无大异。
在瑞士立法上，虽然民法关于物权变动拒绝采取物权行为无因性，但是关于票据行为主导性的见解仍承认票据为无因证券。
在其他国家以及关于票据法的国际公约中，票据无因性理论也几乎无一例外地得到立法的承认。如《日本票据法》第17条规定:“汇票之受票人,不得以对出票人或其他持票人之关系为理由而以抗辩对抗持票人。但持票人知晓对其债务有损害而取得票据者,不在此限。”日内瓦《统一汇票本票法》第17条规定:“被起诉之汇票债务人,不得以自己与发票人或执票人之间所存在抗辩之事由对抗执票人,但执票人明知对债务人有损害而取得票据者不在此限。”第22条规定:“被诉讼之支票债务人,不得以自己与发票人或执票人之间所存在抗辩之事由,对抗执票人。但执票人取得支票时明知其有损于债务人者不在此限。”
三、我国票据法对票据无因性的立法抉择
关于票据无因性问题，我国立法最初并未有明确认识。1988年的《银行结算办法》第14条第3项规定：“签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础。禁止签发无商品交易的汇票。”《上海市票据暂行规定》第7条第3款规定：“商业汇票和商业本票的签发，以合法的商品交易为限。” 这些规定未将票据关系与基础关系的效力区分开来，不承认票据无因性原则，在实践中造成了极大的混乱，也给司法工作带来了一些困难。
因此，在拟订票据法草案时，有关部门已对票据无因性问题有了一定的认识。当时的中国人民银行副行长周正庆在向人大常委会做的《说明》中指出：“票据属于无因证券。根据这一特征，草案没有沿用现行银行结算办法关于签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础的规定。这是因为……票据关系成立后，即与其原因关系相分离。票据关系与票据原因关系是两种不同的法律关系，应由不同的法律进行调整和规范。……因此，签发票据是否有商品交易或者交易是否合法，不属于票据法规定的内容，应由其它有关的法律加以规范。”
然而，我国于1995年通过，1996年1月起正式实施的《中华人民共和国票据法》却在许多地方违背了票据无因性原则，可以说是立法的一种倒退。比如：
第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。”这条规定无疑将三种票据的票据关系与票据原因关系联系在一起，否定了票据无因性原则。第21条第1款规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”这款规定又将资金关系与票据关系联系在一起，这在理论上是错误的，在实践中是不可行的。另外还有第83条第2款、第88条第1款以及第90条2款的规定，都根本地违背了票据无因性原则。
我国票据法的上述规定是与各国公认的票据法原理相背道而驰的，这不但是一个理论问题，影响了我国整个票据法体系的科学性，因为，无因性是票据理论的基础，并与其他票据理论一起共同构筑了完善的票据理论体系，无因性的缺失会使我国整个票据法体系的科学性大打折扣。更为严重的是，这造成了实务中的麻烦，根据上述规定，法院在审理票据案件时，是否应当审理票据原因关系以及票据资金关系？而且，根据这些规定，在实践中，商业银行实际负担了审查真实交易背景的义务，实际上，赋予商业银行在票据业务中对交易真实背景的实质审查义务是不可取的，理由如下：
第一，审查交易的真实背景并非商业银行的职能。商业银行作为金融企业，其宗旨应是利润最大化，要求商业银行在票据业务中严格审查票据的真实交易背景，实质上是要求商业银行承担了防范票据诈骗、维护票据市场秩序的社会职能，并负担为履行此职能而付出的成本，而这是理应由有关国家机关承担的社会职能，不应由商业银行承担。
第二，这加大了商业银行办理票据业务的成本，也影响了商业银行办理票据业务的效率。商业银行在办理票据业务时不得不对票据的交易背景进行严格审查，进而避免办理没有真实交易背景的票据业务。为此商业银行在办理业务时必须通过审查大量商品购销合同、劳务合同、增值税发票和商品发运单据等证据来认定票据是否具有真实交易背景，加大了商业银行办理票据业务的成本，也严重影响了商业银行办理票据业务的效率。
第三，尤其是在当今交易和结算方式的多样化、复杂化的情况下，商业银行在很多情况下无法审查复杂的票据交易背景的真实性。随着我国经济的发展，为追求交易的效率与安全，交易和结算方式日趋多样化、复杂化：《中华人民共和国合同法》中规定，合同的有效形式不仅包括合同书、信件，还包括数据电文（如传真、电传、电报、电子数据交换和电子邮件）；实践中，不少交易是先付款后交货，需要先申请开出票据，然后才能取得增值税发票，还有许多交易是分期付款，需多次申请开具票据，但增值税发票却仅有一张，在这些情况下，增值税发票很难与合同、票据金额、日期完全一致，商业银行在票据业务实践中也常常面临没有合同或增值税发票可供审查的情形。
根据以上分析，在我国票据法上，迫切需要确立票据无因性原则——这一早已为国际社会所普遍承认的原则，使票据关系与票据基础关系互相独立，形成两类不同的、互相分离的法律关系，并分别由不同的法律部门调整。理由如下：
首先，中国经济不断发展，改革开放不断深入，尤其是加入WTO使中国与各国经济联系日益密切，这在客观上要求中国票据立法与国际接轨。票据法中大多数规定属于技术性规范，其中的一些规范已为各国立法共同采用，这些共同性的东西正是国际经济活动与发展所遵守的共同准则，而国际经济发展的日益一体化迫切要求有共同的法律准则进行调整。无因性经过各国票据法实践长时间检验，是一项高度技术性规则，已为各国普遍遵守，对国际间票据结算与支付产生着积极的作用。我国正在实行改革开放，与各国经济联系日益密切与广泛，因此理顺票据关系与基础关系的关系，确立票据无因性，实现与国际票据立法的接轨，有利于促进我国与各国的经济与贸易交往，进一步促进我国经济发展。
其次，在国际经济一体化的大环境下，我国票据市场的迅猛发展和票据应用范围的日益广泛要求立法尽快确立无因性原则。随着我国社会主义市场经济体制的确立和近年来我国经济的高速稳定持续增长，我国票据市场得到了迅猛发展，票据应用范围也日益广泛，贸易结算票据化趋势日益加强，票据功能也由单一的结算工具向支付、信用、结算、融资等多功能演变，而无因性是现代票据法的灵魂，是现代票据法的基本原则。将票据关系和原因关系不加区分的立法模式已严重阻碍了票据市场的发展，与国内经济形势不相适应。在此背景下，确立票据无因性，加快票据流通，提高资金流转速度，促进经济发展显得日益迫切。
第三，从商业银行的业务角度讲，票据业务的实践迫切需要确立无因性原则。商业银行票据业务的发展均是建立在票据的流通性基础之上的，而票据的流通与票据的无因性密切相关。然而目前，立法中没有确立票据无因性，使票据的流通性受到严重阻碍，影响了商业银行票据业务的发展。因此，商业银行票据业务的实践迫切呼唤确立无因性原则。
在确立无因性原则时，应注意一个问题，票据的无因性原则象其他原则一样,是相对的,我们不能片面机械地去理解, 即在票据的抗辩中,票据的无因性有限制的。在下列情况下票据的原因关系仍可以作为票据抗辩的事由对抗持票人, (1)票据的无因性只是相对于正当的持票人而言的,对于恶意取得票据的持票人,票据债务人可以以票据原因关系瑕疵作为抗辩理由；(2)票据的无因性只适用于票据债务人与第三人之间,在票据的直接相对人之间,仍可以票据原因作为抗辩事由； (3)一般情况下，票据取得应当是有对价的, 我国票据法第10条规定：“票据的取得，必须给付对价，即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。”然而特殊情况下，也可以是无对价的，我国票据法第11条规定：无对价而取得票据的持票人,其所拥有的票据权利,“不得优于其前手的权利。”这说明只有票据权利完整,持票人的票据权利才完整,经过对价善意取得的票据权利可以对前手票据权利的瑕疵进行切断,但无对价取得票据者,则不能对前手的票据权利瑕疵进行切断,必须继承前手的票据瑕疵。总之，票据无因性包含了票据无因性的绝对性与相对性两部分。在通常情况下，应当将票据的无因性作为票据立法和票据法律适用的普遍原则，同时将其相对性作为例外情形。而正确适用票据无因性的相对性的前提条件是：在票据尚未转让的情况下，票据纠纷的当事人是票据基础关系的直接债权债务当事人；在票据业经转让的情况下，票据基础关系的当事人是票据关系中直接的背书人与被背书人，即票据背书的直接前手和后手，也就是说，票据无因性中的例外情形，仅应适用于票据关系当事人与票据基础关系的直接债权债务人相互重合的情况。只有这样，才能保证票据经济职能的充分发挥和顺利实现，同时也才能有效地保护票据上最基本最直接权利人在票据关系及其基础关系中所共同拥有的合法利益。
综上所述，票据无因性原则是各国普遍承认的票据法上的重要原则，在理论上和实践上均有积极意义，理应为我国票据法采纳，以便更好地发挥票据的流通及信用功能，并使我国的票据立法与实践更好地适应国际大环境，促进我国票据市场的发展与完善，进一步促进我国经济发展。
参考书目：
（1）谢怀? 著《票据法概论》 法律出版社 1990年5月第1版
（2）梁建达 著《外国民商法原理》 汕头大学出版社 1996年第1版
（3）陈华彬 文“论德国私法上无因性理论的形成” 载梁彗星主编《民商法论丛》第14卷 法律出版社2000年4月第1版
（4）崔艳鲲 文 “票据的无因性初探” 载《商业研究》2002年第4期
（5）谢怀? 著《谢怀?蚍ㄑ?难 中国法制出版社 2002年7月第1版
（6）夏林林 闫辉 文“票据的无因性的相对性”载《人民司法》2002年第7期
