水泥包装用袋定点生产企业评定实施细则
国家建材局
水泥包装用袋定点生产企业评定实施细则
（一九九一年八月十日国家建筑材料工业局发布）
第一章 总则
第一条 根据《建材包装产品定点生产企业评定办法》的有关规定，制定本细则。
第二条 所有生产水泥包装用袋的企业（包括水泥厂的制袋车间及附设的制袋厂）不论其行政隶属关系、经济所有制形式等，均可按本细则规定办理申请定点生产厂手续。
第三条 凡被评定为定点生产的企业，按国家建筑材料工业局（以下简称国家建材局）的有关规定享有定点生产企业的权利与履行定点生产企业的义务。
第四条 国家建材局委托中国建材包装工业协会负责定点生企业评定的具体工作。
第二章 定点生产企业的必要条件
第五条 企业必须持有工商行政管理部门核发的营业执照。
第六条 企业必须有检测部门出具的符合国标的产品检测证明。其检测内容与抽样方法一律按《ＧＢ9774－88》执行。不符合检测内容的检测证明无效。
第七条 企业必须具备完整、正确、统一的工艺技术文件。
（一）具有《ＧＢ9774－88》和用于内部控制产品质量的《企业内控标准》。企业内控标准不得低于国家标准。
（二）各项工序工艺操作规程。
（三）健全的原材料检验（可委托有关部门进行检验）制度和产品检验入库制度。成品必须做到生产厂名、生产日期、检验批号、质量等级一目了然。
（四）《ＧＢ9774－88》规定进行成品型式检验，并完整记入生产档案。
第八条 企业的生产设备应保养良好，并符合下列条件：
（一）主机有完整的技术档案，其维修、保养、操作事故等做到记录清淅，责任分明；
（二）生产设备正常运转；
（三）辅助设备操作使用均能保证满足主机要求；
（四）应有必要零备件，以保证生产的正常进行。其备件应有完整台帐和保管制度；
（五）应有必要的检测仪器，如钢尺、跌落试验机等，并能定期对测量器具进行校核。
第九条 企业必须具备健全的质量检测体系，并符合下列条件：
（一）各生产工序和成品都有健全的质量检查人员或机构；
（二）有明确质量管理目标和责任制；
（三）关键部位如制筒、缝合、成品验收必须设专职质量检查员和验收员；
（四）有完善的质量信息反馈制度，做到随时调整工艺技术参数，指导生产正常进行。
第十条 企业必须配备进行正常生产的管理技术人员和熟练的技术工人、质量检验人员，并符合下列条件：
（一）厂级领导和各职能部门必须有明确的岗位责任制和目标管理制；
（二）熟悉本厂制袋工艺的专业技术人员应不少于3％，并不少于3人；
（三）熟悉本厂产品质检、成品验收人员应不少于3％，并不少于3人；
（四）在岗技术工人熟悉并能熟练操作生产；
（五）工人应有定期的职工技术培训计划，并付诸实施，培训后的人员素质应达到熟悉国标并执行国标。
第十一条 企业必须制定文明生产、安全生产规章制度，并积极做好环境保护、环境卫生。
第十二条 企业必须具有年生产能力在1000万条以上水泥包装用袋设施较好的经济效益。
第三章 申请及考核
第十三条 凡符合本实施细则第二章规定的企业，均可按评定办法规定的申请书格式，向省级（含计划单列市，下同）建材主管部门提出书面申请。
第十四条 考核分为对申请材料的书面审查和现场考核，由省级建材主管部门负责组织。现场考核应在书面审查合格的基础上进行。初审合格的标准是：
（一）产品质量必须合格；
（二）现场考核优良或合格的项数在70％以上。
省级建材主管部门负责将初审合格的材料统一报送中国建材包装工业协会。
第十五条 现场考核的主要内容应根据本实施细则第二章的要求进行，并重点考核下列方面的情况：
（一）装备、工艺的实际情况；
（二）厂级领导、管理人员、技术人员及工人的素质；
（三）各项规章制度的执行情况；
（四）质量检测、质量控制体系；
（五）安全生产、环境保护、卫生状况；
（六）按抽样方法，封存15只样袋。
第十六条 中国建材包装工业协会成立复审组，对省级建材主管部门报送的初审合格材料进行复审。复审组应吸收省级建材主管部门和骨干制袋有一定专业技术的人员参加。
第十七条 复审工作的内容是审合格材料，并现场抽查其中20－30％的企业。抽查全部合格，对该省级建材主管部门的初审结果予以认定；抽查全部不合格，对初审结果不予认定，退回重新组织初审，两个月内另行上报；抽查部分不合格，按不合格的数量加倍抽查，除不合格者外，对合格的予以认定。
第十八条 对复查合格的企业由中国建材包装工业协会上报国家建材局终审评定。
第十九条 定点企业样袋的检测由中国建材科学研究院水泥包装检验中心（筹）承担。
第四章 公告与标记
第二十条 评为定点生产的制袋企业，由国家建材局颁发证书，并予以公告。
第二十一条 评为定点生产的制袋企业，必须由袋上加印油国家建材局统一制订的定点标志。
第五章 收费办法
第二十二条 凡申请定点生产的企业，均应交纳申报、办公、差旅、检测、公告等项费用。
第二十三条 申请定点生产的企业应一次性交纳各项费用金额1400元。
第二十四条 初审、复审、评定单位的费用分配比例另行确定。
第六章 附则
第二十五条 本细则由国家建材局生产管理司负责解释。
第二十六条 本细则自发布之日起施行。
论交通事故中无名氏死亡的赔偿问题
广东古今来律师事务所梁晓律师
前言：
一直以来我国对交通事故中无名氏死亡的赔偿问题均没有具体的法律规定，其中包括《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》都没有提到，对于无名氏的赔偿标准、主体如何确定均存在争议，直到2006年5月1日起实施的《广东道路交通安全条例》才明确无名氏的赔偿标准按我省城镇居民人均可支配收入赔偿，死亡赔偿金交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存，但如果肇事方不赔的情况下，谁来代替无名氏主张权利呢？还是没有明确规定。而全国各地已出现了多起民政局替无名氏维权的案件，各地法院的不同处理方式，引起了法律界及社会的高度关注。鉴于此，笔者对无名氏的主体资格、赔偿款的标准、返还问题，以及具体操作程序等问题作出系列探讨，以期对实践操作提出指导意义。
关键词：无名氏 民政局 起诉主体资格 赔偿
案情简介:
2008年7月19日21时许，蔡某驾驶粤一轿车沿顺德区龙江镇东华路行驶至顺德龙江镇东华路中毅超市对开路段时，与由无名氏驾驶的一辆二轮摩托车发生碰撞，造成两车不同程度损坏，无名氏受伤送院抢救无效于2008年7月22日死亡。事后，顺德分局交通警察大队在当地日报刊登了认尸启事，但至今仍未出现其近亲属。2008年8月13日，交通事故责任中认定，蔡某承担此事故的全部责任，无名氏在此事故中无责任。按照法律规定，交通事故的处理应在交警的主持下由事故的双方协商处理，可这起事故的受害人已经身亡，也没有受害人的近亲属出现，这就意味这这起交通事故只有肇事者一方存在，事故处理陷入了僵局。同时，蔡某也处于尴尬的境地：他到交警部门询问赔偿款的事情，交警部门表示如果蔡某真的要赔的话,只能按城镇标准赔偿，但目前他们的部门还没成立救助基金，所以该赔偿款即使蔡某给了也不知道如何处理，建议蔡某暂不用支付；但如果不支付，到时追究其交通肇事罪时, 难以被判处缓刑；另一方面，蔡某购买保险所在的保险公司也明确表示，如果蔡某把钱先付了，他们也不会进行理赔，理由在于死者的身份得不到确认。如果蔡某真的不给钱，那么谁来为无名氏主张权利呢？民政局可否代替无名氏作为原告起诉呢？
处理意见：
第一种意见认为：在没有找到无名氏亲属的前提下，蔡某不用赔偿，民政局不能作为原告代替无名氏起诉。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，赔偿权利人“是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人，依法由受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。”据此，人身损害赔偿案件中，受害人死亡的，赔偿权利人是依法由死亡受害人承担扶养义务的被扶养人以及死亡受害人的近亲属。另《民事诉讼法》第一百零八条规定：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……所以，作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人等。因而民政局或属下的救助站不是无名氏的近亲属，其无权代表无名氏起诉。
第二种意见认为：民政局有权代替无名氏起诉。虽然《民事诉讼法》第一百零八条及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人，但当道路交通事故社会救助基金没有成立或侵权人不愿意赔偿的情况下，民政部门理当成为赔偿款的保管单位。从维护无名氏这样的弱势群体的生命健康权利出发，从民法规定的公平原则出发，从国家和社会管理出发，民政局可以成为案件中的诉讼主体。
意见评析：
笔者同意第二种意见，下面从多个方面来作探讨：
1、类同案例的处理：自2004年全国第一例民政局为无名氏维权案发生后，全国各地陆续出现了类似上述情况的案件，主要是在交通事故当中，死亡者都为无名氏，交警无法确认其身份，同时无法联系到其近亲属。为维护无名氏家属的权益，打破案件的僵局，民政局以下属单位救助站或者自己的名义替无名氏向法院提起诉讼，要求肇事者或者保险公司等相关责任方承担赔偿的责任。不同地区的法院对这些案件的处理方法都不同，如：
2006年4月，高淳县法院对境内两名流浪汉因车祸身亡的案件，因主体不适格，驳回民政局起诉；
2005年临湘法院以判决形式承认了民政局的诉讼主体资格，被告被判向原告支付赔偿款共15.46万余元；
2006年6月在湖北省宜昌市伍家岗区，一司机将一流浪汉当场撞死，民政局下属的救助站提起诉讼，2006年11月，宜昌伍家岗区法院通过调解，使肇事司机和车主同意赔偿被撞死流浪汉死亡赔偿金6.2万元……
法院对民政局在交通事故中替无名氏起诉的做法，有支持与不支持，民政局是否有主体资格？
2、民政局的起诉主体适格。
从上述发生的类似案件的判决情况来看，法院对民政局替无名氏维权的做法是逐渐支持的，分析如下：
其一，从民政局的职责与性质来看，其是社会流浪群体的直接管理和救助机关，而无名氏大部分是流浪者，民政局替无名氏维权，既有职责也有职权。民政部门并不仅仅为了个体利益，更多的是为了社会的公共利益站出来，为被撞身亡的无名氏向肇事者索赔，是比较合适的，也是其救助贫弱群体的职责体现。
其二，从法律规定的角度来看，我国《民法通则》关于监护的规定也能提供证明。根据民法通则16条的规定，对没有合适的自然人担任监护人的被监护人，民政部门一般为监护人。其次，《民事诉讼法》第一百零八条规定：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……作为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人等。对于直接利害关系的理解，一般认为是存在实体上的权利与义务。显然，法律在制定之初，是没有考虑到死者为无名氏的特殊情况。但如果对直接利害关系作广义一些的理解，我们就可以看出，负有直接管理责任的社会机构对被管理人员的事宜应当也有直接利害关系。
其三、从法理的角度来看，法院以民政局与无名氏没有直接厉害关系驳回起诉，这不符合法律一贯坚持和追求的公平原则。从深层次看，法院的判决显然有些僵化司法的味道，即除了法律的明文规定外，没有能力也不敢到法律背后寻找它的精神和宗旨所在。其实，民法的最大特点是公正公平地调整社会关系。在民事司法领域，司法者除了依据明文规定审理案件之外，如按照明文规定判决显失公平、与法律追求的公平正义精神相违背的情况，则完全可以依照公平原则处理案件。
其四，从肇事者的角度而言，发生交通事故后如果其要负全部或主要责任，无论其撞倒的是无名氏或有名氏，均要承担民事赔偿责任，赔偿款一定要赔，如果构成交通肇事罪还要承担刑事责任。在审判实践中，因交通肇事罪一般是过失犯罪，往往肇事者的认罪态度好，并且对死者愿意做出合理的赔偿，法官都会对肇事者做出刑事责任轻判。所以，民政局的起诉资格确定，对于肇事者来说，也是自身利益的一种维护。
其五，从社会的角度来看，也存在着管理成本和救助支出的问题。大多数流浪人员在疾病和年老的时候，势必需要国家承担责任。规定国家对于无名氏予以一定形式的赔偿，以此作为救助资金的来源是合理和必要的。
纵上所述，民政局可以成为无名氏的诉讼主体。
2、赔偿的标准。
在公安局尚不能明确无名氏是农村身份还是城镇居民的情况下，是根据城镇居民还是农村的标准进行赔偿呢？根据《广东省道路交通安全条例》第五十二条：交通事故死亡人员身份无法确认的，其死亡赔偿金按照事故发生地的上一年度城镇居民人均可支配收入计算二十年。可见我省对无名氏的人身损害赔偿标准，是按城镇居民计算。
3、赔偿款的保管和处理问题。
民政局如果能够替无名氏作为交通事故中起诉主体，要求责任者进行赔偿，那么得到的赔偿款该如何进行处理？根据《广东省道路交通安全条例》第五十二条：“……其死亡赔偿金，交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存。”另根据公安部《交通事故处理工作规范》第七十四条规定，交通事故死亡人员身份无法确认的，公安机关交通管理部门应当将其所得赔偿费交付有关部门保存。根据以上的规定，赔偿金交由道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存，但目前很多地方还没有成立当道路交通事故社会救助基金管理机构的情况下，民政部门应该成为赔偿款的保管单位。作为民政部门收到赔偿款后，首先应当履行公告程序，以期能够寻找到死者亲属或者权利的继承人。在相当长的一段时间内，如果无法找到，民政部门扣除必要的费用后交国家所有，归属于专门的救济基金，纳入救助基金统一使用和管理，用于社会流浪、乞讨人群的救助。如这期间权利人出现，其负有返还的义务。至于公告至上缴国库的期限，笔者认为应该适用民事诉讼法有关下落不明4年而宣告死亡的时间比较合理，因为死者家属在4年内不见了亲人，应该会进行寻找或公告，如果4年都不寻找的话，难以再查找。当然，有关部门在火化无名氏时要保留起骨灰，可以日后与其亲属进行亲属鉴定。
操作建议：
综合以上的探讨，针对前文所举的案件，笔者提出以下操作建议：
首先，公安机关对已侦结的“无名氏”人身损害案件，应先向肇事者及其投保的保险公司发出赔付通知书，要求其将赔偿款付给道路交通事故社会救助基金的帐户，如果还没有成立道路交通事故社会救助基金管理机构的，则将赔偿款付给事故发生地民政部门；如果肇事者及其投保的保险公司均不愿意赔偿，则公安机关在向检察机关提出起诉意见书时，应提出刑事附带民事赔偿的建议，并随案移送检察机关，由检察机关向民政局提出以其作为无名氏的诉讼主体参加诉讼，提出刑事附带民事赔偿，直接起诉肇事，同时将保险公司列为共同被告。
结束语：
任何人的生命都应当受到尊重和保护，对上述案件中的无名氏等社会流浪人员而言，维护其生命权是国家的直接责任，但从我国目前的制度来看，在交通事故中对无名氏受侵害致死后，应由谁出面维权，目前国内立法尚属空白。我们社会生活在不断地变化，也出现了很多新的法律问题。笔者认为，如果确认民政局的诉讼主体资格将会很有意义。如何为这部分弱势群体维权，由哪个部门行使？这将是我们立法、司法实践亟须解决的问题。
古今来律师事务所
梁晓律师
