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浅析人民监督员的监督范围

会东县人民检察院 王凤 (xwangfeng@163.com)


最高人民检察院于二○○三年八月底颁布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），决定在部分省市开展人民监督员制度试点工作。对此加强对该制度的理论研究，真正实现理论指导实践，为实践服务，是当前检察理论工作一个重要任务。在此仅对人民监督员的监督范围作简单阐述。
人民监督员制度的目的是确保检察机关职务犯罪案件侦查权的正确行使。严格意义上讲，人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度，而不是直接参与检察机关的执法活动。也就是说检察机关的执法活动与人民监督员的监督是相对独立的，这符合监督的特性，在现行法律规定的现状下，也与检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉是相一致的。因此最高人民检察院的《规定》将人民监督员独立监督与检察机关依法独立办案相对分离是非常正确的。人民监督员作为监督者，既不能干涉检察机关的正常办案活动，又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用，也就不可能对检察机关的一切执法活动进行事无巨细的监督。检察机关的许多执法活动也是非常具有技术性的，人民监督员也难以对其进行监督。因此人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。在实际工作中，应当从人民群众反映最突出，要求最强烈的问题入手；应当从可能制约司法公正的环节入手；从检察机关执法中最容易出问题的地方入手；从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。
根据中共十六大的报告，改革的目标是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和正义。这就要求司法公正必须以社会公平和正义为前提，前者是司法判断标准，后者是社会判断标准，前者具有专业化和司法化，后者具有大众化和社会化。要使司法制度为实现全社会公平和正义，也就少不了社会对司法活动的评价，只有引入社会的公平正义观来衡量司法是非观和公正观，才可能保证司法为了实现社会公平和正义。检察机关引入人民监督员制度实际上就是让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求。人民监督员的特性决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督，司法改革的职业化方向也表明了类似的价值取向，也就是如何适用法律应当由职业性的检察官来判断。人民监督员的监督也只能针对案件事实部分，因为对于事实的判断，多数情况下只要具备一定生活常识人都能够分析、确认，从而对案件性质有更清楚、明确的界定。人民监督员只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查案件证据的真实性和事实的认定加以判断和权衡。这从形式上看，人民监督员的权力范围小了，但从实质上是将人民监督员制度落到了实处。
最高人民检察院在《规定》第十条、第十一条、第十二条、第十三条中明确了人民监督员监督范围，几乎包括了检察工作的全部。在监督范围中又有所区别，分为四个层次：一是对检察机关直接受理侦查案件拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的（简称“三类”案件），这是监督的重点；二是发现人民检察院办理直接受理侦查案件中，应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定或办案人员循私舞弊、贪赃枉法的，有权提出纠正意见；三是对人民检察院直接受理侦查案件的其他执法活动中的违法情况，可以提出建议和意见，接受人民群众对检察人员的投诉，转交检察举报、控告；四是最高人民检察院和上级人民检察院的人民监督人员，可以对本地检察工作实施监督。《规定》对人民监督员的监督范围的规定在此现仅对人民监督员监督的四类案件进行分析。
(一) 撤销案件
根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》等有关规定，检察机关作撤销案件的条件是：具有刑事诉讼法第十五条规定情形之一的；没有犯罪事实的，或者依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的；虽有犯罪事实，但不是犯罪嫌疑人所为的。由此可以看出，对于具有刑事诉讼第十五条规定情形的而撤销案件的，虽涉及一些法律适用的问题，但这些法律适用并不需要很高深的法律知识就能够判断。对于没有犯罪事实或虽有犯罪事实而不是犯罪嫌疑人所为，应撤销案件的，这基本上是对案件事实的判断，很少涉及法律适用问题。上述情况对法律知识不是很深的人民监督员来讲，检察机关是否可以作撤案处理，是能够独立做出判断的。对于依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的，在实践中会存在一些疑难案件，涉及法律适用的成份多一些，有时还需具有较高的法律水平才能够加以判断。作为法律水平一般的人民监督员对这类案件的监督有时可能勉为其难。但从总体上讲，人民监督员对检察机关拟撤销案件的监督是基本能够胜任的。
（二）拟作不诉案件
检察机关拟作不诉的案件根据《刑事诉讼法》的规定分为三种情形，一是绝对不诉，既符合《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的，检察机关应当作不起诉决定；二是存疑不诉，既经补充侦查仍证据不足不符合起诉条件的，检察机关可以作出不起诉决定。三是相对不诉，既对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不诉决定。对于绝对不诉，如前对撤销案件所述中谈到，作为一般法律水平的人民监督员是基本能够独立判断的。对于存疑不诉，主要涉及对证据的真实性和事实的认定问题，较少涉及法律的适用问题，因此，人民监督员对检察机关拟作存疑不诉的案件也基本上能够进行有效监督。对于相对不诉案件，其前提是犯罪嫌疑人已构成犯罪，因此其法律适用问题实际上已基本解决，对于是否拟作不诉决定，实际上是对犯罪情节是否轻微的判断，是对案件对社会产生的危害程度的判断，对社会危害程度的判断有赖于社会的价值评判，而不仅是司法判断的问题，这对于人民监督员来讲，这正是他们的长处，检察机关也正需要听一听社会对案件危害程度的看法，以确保案件的正确处理。所以，人民监督员对检察机关拟作不诉的监督是能够胜任的。
（三）直接受理案件
对于检察机关直接受理案件作出撤销案件和不诉决定后，实际上是对案件诉讼程序的终止，且具有法律效力的。这些案件的一切过程都是由检察机关一手操作的，外部监督非常薄弱。检察机关直接受理侦查案件很少有具体的、确定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人对案件的制约权力，也没有一般刑事案件中公安机关对检察机关的终极决定的申请复议等的制约权力。因此，对检察机关对案件的具有决定性的处理加强外部监督是尤为必要的。如前所述，将这两类案件交由人民监督员进行监督也是非常可行的。在实践中，检察机关在办理直接受理案件中还存在“雷声大，雨点小”的案件，也就是最初侦查的时候涉嫌数额非常大，但到最后起诉时数额非常小，在社会上也造成很不利的影响。检察机关在对这种情况的处理也是很具有决定性的，对这类案件也应受到一定程度的外部监督。
（四）本地检察工作
检察院负责的具体检察工作是方方面面的，现就对侦察监督部门的具体工作做一下分析。按照刑事诉讼法等有关规定，逮捕的条件是有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，且采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部条件的，才可以对犯罪嫌疑人进行逮捕。是否有证据证明有犯罪事实，以及采取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险性，对于一般的人来讲，判断起来问题不大。但对于是否可能判处徒刑以上刑罚，以及是否有逮捕必要，这涉及很多专业技术问题。是否可能判处徒刑以上刑罚，涉及法律适用问题，是否有逮捕必要，这涉及侦查技术问题。而这些作为人民监督员来讲，有些问题是难以作出判断的。就在实践中，对于是否属于错捕，司法机关有时也难以作出统一的判断。因此对于逮捕决定的监督，人民监督员是难以胜任的。从实践中来看，对检察机关自侦案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更为重要的是，对检察机关的逮捕，外部监督制约也是比较强的，如果检察机关的逮捕属于错捕的情况下，案件当事人有权申请国家赔偿，并且是否应该进行赔偿，也并非检察机关能够作出最终决定的，而是由法院的赔偿委员会作出是否赔偿的决定，如果检察机关不予赔偿，当事人还可申请强制执行。加强对检察机关的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕决定进行监督，将这种监督交由法律水平一般的人民监督员进行监督不是很实际，要么这种监督流于形式，要么就会对检察机关的正常执法产生不利的影响。在实际工作上，就要防止这样的形式主义。
综上所述，人民监督员制度作为一项外部监督机制，无论是从理论上还是实践上看，都具有一定的可行性，是一项积极的司法改革探索。


河南省人民政府


河南省车用乙醇汽油管理办法


（2004年11月10日河南省人民政府第78次常务会议审议通过 2004年11月17日河南省人民政府令第84号公布 自2004年12月1日起施行）



第一条 为促进国民经济的可持续发展，减少汽车尾气对环境的污染，调整能源结构，开发石油替代资源，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条 在本省行政区域内生产、调配、储运、销售、使用（含汽车和摩托车使用）车用乙醇汽油的单位和个人，必须遵守本办法。

第三条 本办法所称车用乙醇汽油，是指符合国家标准，用变性燃料乙醇和组分汽油按规定比例混合形成的新型清洁环保燃料。

本办法所称变性燃料乙醇，是指符合国家标准，加入变性剂后不适用于饮用的燃料乙醇。

本办法所称组分汽油，是指用于调合车用乙醇汽油的调合油。

第四条 车用乙醇汽油生产、使用按照定点生产、定向流通的原则，注重环保效益、经济效益和社会效益的统一。

第五条 县级以上人民政府应当加强领导，制定方案，采取措施，保证车用乙醇汽油的生产、调配、储运、销售和使用管理工作的落实。

省发展和改革部门具体负责全省推广使用车用乙醇汽油的管理工作；省辖市、县（市）人民政府指定的部门负责本行政区域内推广使用车用乙醇汽油的管理工作。

第六条 商务部门负责对加油站按照标准进行建设和设备改造的指导与监督，并按照有关规定负责成品油市场的规范与整顿工作。

工商行政管理部门负责车用乙醇汽油市场的监督管理工作，依法查处销售假冒伪劣车用乙醇汽油等违法经营行为，维护车用乙醇汽油市场秩序。

质量技术监督部门负责对变性燃料乙醇、组分汽油和车用乙醇汽油的质量、计量依法进行管理与监督。

环保部门应当加强变性燃料乙醇、组分汽油、车用乙醇汽油对环境影响的监督管理。

中国石化河南石油分公司负责全省车用乙醇汽油的调配与供应，并根据省政府的指定负责车用乙醇汽油配送中心的建设，确保市场供应。

公安、消防、铁路、交通、财政、价格、粮食、税务、安全生产监管等部门应当按照各自职责，依法做好车用乙醇汽油的推广使用工作。

第七条 除国家定点的变性燃料乙醇生产企业、组分汽油生产企业和省政府指定的车用乙醇汽油配送中心外，任何单位和个人不得从事变性燃料乙醇、组分汽油和车用乙醇汽油的生产、调配。

第八条 变性燃料乙醇、组分汽油、车用乙醇汽油的生产、储运应当符合有关产品质量标准，遵循有关技术规范，保证产品质量。

第九条 加油站应当按照国家和省有关部门颁布或者认定的标准和技术规范进行建设和改造。不符合标准和技术规范、未取得车用乙醇汽油营业执照的加油站，不得销售车用乙醇汽油。

第十条 任何单位不得购入、销售、使用车用乙醇汽油以外的其他车用汽油。

配送中心和加油站销售的车用乙醇汽油必须符合国家标准，严禁掺杂使假、以次充好。

严禁生产、销售、使用添加甲醇的汽油等车用燃料。

第十一条 车用乙醇汽油的零售价格，由省物价主管部门会同有关部门和单位，按照国家发展和改革部门公布的同期同标号普通汽油零售中准价格和浮动幅度制定，并予以公布。任何单位或个人不得擅自提降零售价格。

第十二条 车辆在首次使用车用乙醇汽油前，遵循自愿原则进行清洗，并对相关技术参数进行适应性调整。

车辆清洗收费标准，由省价格主管部门会同有关部门制定。

第十三条 有关省辖市人民政府应当在省界公路入口处设立“车用乙醇汽油推广使用区，不销售普通汽油”的告知标示牌。

第十四条 违反本办法规定，擅自从事变性燃料乙醇、组分汽油生产或者购入、销售、使用车用乙醇汽油以外的其他车用汽油的，由工商行政管理部门责令改正，并处5000元以上3万元以下的罚款。

第十五条 违反本办法规定，擅自从事车用乙醇汽油调配和销售的，由工商行政管理部门按照《无照经营查处取缔办法》的规定依法予以取缔，没收违法所得和非法经营的产品，并处1万元以上10万元以下的罚款。

第十六条 违反本办法规定，生产、销售不合格的变性燃料乙醇、组分汽油、车用乙醇汽油或者生产、销售、使用添加甲醇的汽油等车用燃料的，依照《河南省查处生产销售假冒伪劣产品条例》给予处罚；给当事人造成损失的，依照有关法律、法规处理。

第十七条 违反本办法规定，擅自提降车用乙醇汽油零售价格的，由县级以上人民政府价格主管部门依照《中华人民共和国价格法》查处。

第十八条 拒绝、阻碍有关行政机关依法查处违法行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条 行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第二十条 本办法自2004年12月1日起施行。

自本办法施行之日起，除军队特需、国家和特种储备用油外，本省行政区域内所有成品油批发、零售企业停止销售90号、93号、95号、97号车用无铅汽油，改为销售90号、93号、95号、97号车用乙醇汽油。